Лысенко Владимир Николаевич, д.п.н,, президент Института современной политики, профессор Государственного университета – Высшая школа экономики (г. Москва).

От империи к федерации: современные пути развития российской государственности (доклад-размышление)

За полтора десятилетия Россия прошла сложный путь от империи к федерации.

С начала ХХI века этот вектор стал постепенно меняться, начался все более зримый откат, возврат к империи, реставрация Советского Союза на территории России и постсоветского пространства.

За годы правления Президента В.Путина наибольшему упадку подверглись федерализм и демократия в нашей стране. Из «частично свободной» наша страна превратилась в «несвободную страну» и встала в один ряд с такими авторитарными режимами как Туркмения, Белоруссия, Узбекистан (Freedom Housy).

По уровню развития федерализма в 90-е гг. ХХ в. Россия заняла из 24 федеративных стран место в середине списка.

Впереди России оказались: США, Швейцария, ФРГ, Канада, Австралия, Австрия, Бельгия, Индия, Бразилия, Малайзия, Мексика – это страны с демократическими политическим режимами и полноценными федерациями

Россия оказалась в группе государств с переходными полуавторитаными, полуунитарными режимами. Это: Аргентина, Венесуэла, Югославия, Босния-Герцеговина, Эфиопия, Нигерия, Микронезия, Сент-Китс и Невис.

Третья группа государств- это «псевдо-федерации»: Пакистан, Судан, Объединенные арабские эмираты, Коморские о-ва. Ранее к ней принадлежал Совесткий Союз.

В результате контрреформ, проведенных В.Путиным в начале ХХI в., федерализм в России отброшен далеко назад.

Одновременно с фактической ликвидацией независимости и разделения властей по горизонтали (между законодательной, исполнительной и судебной), произошла ликвидация разделения властей и по вертикали. Центральная, региональная и муниципальная власти фактически перестали существовать, как независимые уровни власти, а превратились в придаток Центральной исполнительной власти.

Создание Центром пресловутой «вертикали исполнительной власти» означало ликвидацию демократического политического режима в России и федеративного государственного устройства и переход к патерналистскому унитарному государству.

С момента назначения Президентом первого губернатора в начале 2005 г. федерализм юридически прекратил свое существование в нашей стране. Сейчас по мере назначения новых глав регионов федерализм стремительно съеживается как «шагреневая кожа», превращаясь все больше в квази-федерализм, как это было при Советском Союзе.

Безудержно нарастающая централизация власти убивает и демократию, и федерализм, и местное самоуправление, и гражданское общество в нашей стране.

Оглянемся на результаты правления В.Путина:

1. Обе палаты Федерального собрания стали придатком центральной исполнительной власти. Совет Федерации в нынешнем виде – это нонсенс в мировой практике.

2. Многопартийная система разрушена, доминирует «партия власти», как в классических авторитарных режимах.

3. Вновь привилегированным классом стала бюрократия, которая топит все начинания и реформы.

4. Вместо свободы слова 90-х гг. в стране установилась «медиа-кратия», фактически зомбирующая население, при помощи электронных СМИ, манипулирующая общественным мнением.

Существующая власть сделала все, чтобы разобщить, атомизировать, подчинить себе общество, регионы, элиту, народ, и тем самым продлить любой ценой свое пребывание на политическом олимпе.

Что произошло с институтами губернаторов и мэров за последние годы?

Эти демократические институты, которые были локомотивами российских реформ в регионах, из союзников, соратников Президента превратились в холопов у царя. А ведь нельзя опереться на то, что не сопротивляется! Суперлояльность, к которой сейчас вернулась наша страна, убивает всякую инициативу, способность сопротивляться, защищать свое альтернативное мнение.

В результате:

- почти все главы регионов и муниципалитетов на словах разделяют и поддерживают самоубийственную политику В.Путина по ликвидации федерализма и местного самоуправления;

- почти все они уже вступили (70 глав регионов) в «партию власти» и активно помогают ей восстанавливать номенклатурную систему, выстраивать свою региональную вертикаль власти, душить местное самоуправление, добивать многопартийность в стране.

Сейчас фактически развернулось соревнование, кто из губернаторов, полпредов президента, назначенных глав муниципальных образований быстрее загонит региональные элиты в «Единую Россию» – новую партию власти, которая все больше становится похожей на КПСС. В настоящее время в «Единой России» уже свыше миллиона членов, и их число стремительно растет, особенно среди российского чиновничества, которое вспомнило и поняло, что к власти снова пришли «НАШИ». Страна стоит на грани выбрасывания Кремлем лозунга: кто не с нами, тот против нас. Страна стоит на грани возвращения к своему имперскому, советскому прошлому.

II. Что делать?

Что делать? Как можно остановить это сползание нашей страны к новой Империи, новому авторитарному, унитарному режиму?

Год назад на нашей декабрьской конференции мы предложили систему мер, которая бы могла способствовать сохранению и развитию федеративного устройства России.

Давайте посмотрим, что удалось сделать, а что не удалось за этот год?

1 предложение. Должно коренным образом измениться отношение к федерализму в нашей стране.

Что получилось?

- Федерализм как ценность в глазах наших сограждан опустился с 8 до 4%.

- В.Путин впервые за годы своего правления в своем Послании к Федеральному собранию употребил термин «федерализм».

Отношение к федерализму не улучшилось, а ухудшилось. За небольшим исключением, Кремль решил уже назначенным губернаторам вернуть часть полномочий и финансовых ресурсов в рамках продолжающейся политики централизации власти в стране.

2 предложение. Поэтапно отказаться от вертикали власти, как по горизонтали, так и по вертикали. Восстановить подлинное разделение властей.

За прошедший год подчиненность всех ветвей и уровней власти центральной исполнительной власти стало всеобъемлющим. Судебная и представительная власть выполняют волю Кремля, а региональные и муниципальные власти, будучи назначенными сверху, работают не столько для своих сограждан, сколько для демонстрации лояльности к Центральной власти.

3 предложение. Институт федеральных округов, как временный, антикризисный должен к 2008 г. уступить место конституционным органам власти.

Истекший год демонстрирует кризис института полпреда, который все больше из координатора федеральных представительств министерств и ведомств, превращается в институт политического контроля за губернатором, мэром, законодательным собранием и местной элитой, инструментом обеспечения на выборах победы «партии власти» и ее ставленника на пост главы государства.

4 предложение. Должна быть восстановлена роль Совета Федерации, как палаты регионов и важного противовеса федеральной исполнительной власти в нашей стране. Верхняя палата должна избираться напрямую населением регионов ( поскольку нижняя избирается только по партийным спискам).

В Совете Федерации ситуация еще больше ухудшилась. Он стал одним самых коррупционных федеральных органов. С назначением губернаторов легитимность членов СФ от глав регионов стала близка к нулю. Спикер СФ получил беспрецедентное право решать, кого делать членом СФ, а кого нет.

5 предложение. Использование института «федерального вмешательства» в субъектах федерации должно быть приведено в соответствии с международными нормами и стандартами. Те есть использоваться только в случае сецессии.

В реальной действительности продолжается использование институтов Генеральной прокуратуры и Счетной палаты по политическим причинам, для сведении счетов с неугодными, нелояльными власти губернаторами (В.Машковцев (Камчатка), А.Лисицын (Ярославская обл.), Р.Абрамович (Чукотка) …)

6 предложение. Восстановить баланс горизонтальных и вертикальных связей и отношений в стране.

Продолжает падать роль горизонтальных связей и усиливаться вертикальных . Вместо двух-звенной системы: президент-губернатор, функционирует де-факто трех-звенная система: президент- полпред-губернатор.

Предложения о восстановлении роли межрегиональных ассоциаций социально-экономического сотрудничества и создании таких горизонтальных структур, как координационные советы региональных отраслевых министров ( финансов, образования, культуры…, опыт ФРГ, США, Канады) даже не рассматривался властями.

7 предложение. Найти баланс между законодательными и договорными формами регулирования взаимоотношений между центром и регионами, разрешение возникающих споров через согласительные процедуры.

Фактически Центр пошел на ликвидацию договорных отношений, тем самым еще сильнее централизовав механизм принятия решений и разрешения споров.

8 предложение. Должны быть приложены усилия по восстановлению демократических режимов в субъектах федерации.

- развивать выборные механизмы формирования власти; вернуться к всенародному избранию губернаторов, ограничить сроки их пребывания у власти двумя сроками.

- формировать представительные органы власти регионов по смешанной системе

- принять федеральную программу политической и экономической поддержки СМИ в регионах

Здесь выполнен только один пункт о переходе к смешанной системе выборов в законодательные собрания субъектов РФ. В остальном, идет укрепление авторитарных режимов в регионах. Фактически этот важнейший процесс отдан на откуп губернаторам в обмен на лояльность Президенту.

9 предложение. Реформа по изменению административно-территориального деления страны и укрупнению регионов должна быть тщательно продумана при активном участии субъектов федерации, политических партий, экспертного сообщества и вынесена на широкое обсуждение наших сограждан. Здесь должен быть главным принцип: «Не навреди!».

Начавшийся процесс возращения части слабых автономных округов в лоно краев и областей, где они находились в годы Советской власти, не вызывает серьезных осложнений. Но попытки перекроить всю карту России ради удобства управления со стороны Центра может привести к серьезным потрясениям и распаду страны.

10 предложение. Вернуться к бюджетному федерализму, а не формированию и распределению бюджета сверху. Каждый уровень власти должен иметь свои налоги. Соотношение доходов в федеральном и региональном бюджетах должно быть 50 на 50.

В этой важнейшей области ничего не было сделано, наоборот ситуация во многих регионах еще больше ухудшилась, ибо Центр им передал целый ряд полномочий без соответствующего финансового обеспечения.

Итоговый вывод.

Для восстановления подобающего места и роли российского федерализма необходимы политические преобразования:

1) переход к демократической системе власти

2) политическая воля для дальнейшего поступательного развития федерализма и местного самоуправления.

Начало этому переходу мог бы положить Конституционный суд, который сейчас рассматривает запрос о конституционности Закона В.Путина о назначении губернаторов. Я принимал активное участие в этом процессе. Если Суд признает закон Президента не конституционным, то это повлечет за собой распад «вертикали власти» и всей авторитарной системы, сложившейся в нашей стране за последние годы. Однажды в 2003 г. Конституционный суд под руководством В.Д.Зорькина уже принимал решение, которое шло вразрез с мнением Президента. Тогда это был Б.Ельцин. Сможет ли сейчас, когда у власти находится В.Путин, суд повторить свой гражданский поступок?!

10 вопросов о судьбах федерализма в России:

1) Может ли в России федерализм существовать без демократии?

2) Можно ли сохранить Россию в нынешних границах без федерализма, в унитарном, имперском формате?

3) Способно ли укрупнение регионов «сцепить страну», уменьшить вероятность ее распада?

4) Может ли созданная «вертикаль власти» обеспечить модернизацию России?

5) Может ли данный авторитарный режим остановится, или сама логика его развития приведет к установлению диктатуры?

6) Есть ли объективные силы и субъективные факторы, которые могут помешать ликвидации демократии и федерализма в России?

7) Насколько вероятен распад России в случае:

а) отказа властей от демократии и федерализма;

б) прихода к власти националистических сил в стране.

в) провала авторитарной модернизации, проводимой нынешним режимом

8) Какова может быть роль мирового сообщества, других государств в определении вектора дальнейшего развития России?

9) Возможна ли в России Оранжевая революция?

10) Россия в перспективе станет европейской или азиатской страной? Преодолеет ли она «точку не возврата» к империи, авторитаризму и унитаризму?