Преамбула

Конституция РФ принималась в условиях, когда области, края и города (Москва, Санкт-Петербург) не были реальными субъектами федерации, т.е. там еще не состоялись выборы губернаторов, не были приняты уставы, не сложились законодательные и исполнительные органы. Конкретная политическая ситуация, связанная с борьбой демократических сил с коммунистической номенклатурой отразилась в тексте конституции в виде усиления власти президента и ослабления представительных органов. Это вполне объяснимо, ведь в то время демократические принципы еще не устоялись и необратимость реформ не была гарантирована.

Конституция принималась как документ переходного периода и она несет на себе печать политической нестабильности начала 90-х годов: неясность статуса субъекта федерации, перегрузка центра несвойственными функциями, отсутствие механизма защиты этнических меньшинств и т.д. Россия находится пока еще в стадии становления конституционных основ государства.

Конституционный процесс в России включает в себя принятие и изменение Конституции РФ, конституций республик, уставов других субъектов, а также принятие федеральных законов, касающихся основ государственного устройства.

Ряд политических факторов оказывает существенное влияние на конституционный процесс. Прежде всего это продолжающаяся федерализация, которая фактически меняет объем полномочий центра и субъектов. На изменение функций центра влияет развитие рыночных реформ - отпадает необходимость в непосредственном регулировании экономических процессов и, следовательно, ряд министерств оказывается лишним, а остальные приобретают новые функции. Наконец, активно обсуждается вопрос соотношения функций между президентской и законодательной ветвями власти, что во многом носит идеологический характер, так как наиболее заинтересованными в ослаблении власти президента являются коммунисты, имеющие значительный вес в Государственной Думе.

Изменение политической ситуации со дня принятия новой Конституции РФ в 1993 г. привело к конституционному кризису, выразившемуся в возникновении противоречий между Конституцией РФ и конституциями республик, подписании двусторонних договоров и соглашений, подчас выходящих за рамки Основного закона, падении авторитета Конституционного суда из-за его излишней политизации бывшим Председателем Валерием Зорькиным и т.д. Для преодоления этого кризиса необходимо направить конституционный процесс в русло взаимных уступок, осознав глубинную природу обновленной России.

Природа России как государства и легитимность ее Конституции

После провозглашения суверенитета в 1990 году в России не было принято документов, определяющих ее национально-государственное устройство, иначе говоря федерация не учреждалась, а объявлялась, что вызывает многие внутренние политические и правовые противоречия.

В Российской империи все делалось от имени монарха, в СССР - от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект права не совсем ясен. Категория "народ России" не удовлетворяет нерусские народы, поскольку под ним понимают просто русских, составляющих подавляющее большинство населения страны (83%). Законодательство и тем более практика не предусматривает защиту прав нерусских коренных народов и нацменьшинств. Представительные и исполнительные органы построены так, как если бы Россия была этнически гомогенной.

Ссылки на некое чисто гражданское общество, которое якобы не должно иметь этнических, языковых, культурных интересов отдельных групп, совершенно несостоятельны, поскольку только при наличии законов, гарантирующих защиту этнических прав и возможно гражданское общество. Люди изначально равны, следовательно, каждый в праве получать образование на родном языке, развивать свою культуру, соблюдать традиции и требовать удовлетворения этих потребностей от государства. Этнические права - неотъемлемая часть прав человека и только соблюдая их государство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде национально-культурной автономии, территориальных образований, республик. Если и это не дает результата, то на повестку дня встает вопрос сецессии. В этом процессе два контрагента, несущих равную ответственность за происходящие события: государство и этнические сообщества.

Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и др.) ясно провозгласили свои претензии на роль государствообразующих этносов. Более того, они, укрепляют свои суверенные республики, иначе говоря, они самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство в противоречие с Конституцией РФ.

С другой стороны, за последние годы окрепли области, края, автономные округа, города в качестве субъектов Федерации. Была даже известная попытка самоопределения Уральской республики и эта идея окончательно не похоронена. Таким образом, появился еще один источник права - территориальные образования со своими интересами и требованиями.

В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих: (1) народов России, в основном представленных республиками и отчасти национально-культурными автономиями; (2) территориальных (в основном этнически русских) образований. Такова природа сегодняшней России, которой должна соответствовать Конституция.

Федеративный Договор в силу политических обстоятельств не стал учредительным документом. Он принимался под давлением центра и носил сугубо конъюнктурный характер. Чечня и Татарстан, не подписав его создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой - перехода к подписанию двусторонних договоров. Если чеченский конфликт до сих пор остается сложнейшей политической проблемой, от решения которой зависит авторитет России как государства, то Татарстан предложил модель договорной федерации.

Конституционное Совещание, состоявшееся в 1993 году не учитывало уже принятых конституций республик, что встретило возражения со стороны республик, причем делегация Татарстана была вынуждена покинуть Совещание. Недовольны были и представители многих областей, требовавших равноправного с республиками статуса. Поэтому не случайно, что в ходе референдума почти 1/3 субъектов проголосовала против новой Конституции. Начавшийся в 1994 году договорной процесс был своеобразным ответом на недовольство конституционным устройством и фактическим управлением регионами.

В Конституции РФ весьма неопределенно выражена природа России. Хотя в преамбуле говорится о "многонациональном народе России", в содержательном плане это никак не раскрывается. А что касается субъектов федерации, то их статус, права и полномочия изложены противоречиво. В ст.5 п.1 провозглашается равенство субъектов, но в той же статье закреплены различия между республиками (государствами), имеющими собственные конституции, гражданство и иные атрибуты государственности и другими субъектами, имеющими лишь Устав.

Поэтому проблема учреждения федеративной России не снята с повестки дня. Сегодня двусторонние договоры регионов с федеральным центром фактически выполняют функцию своеобразного "учредительного собрания" и благодаря им сохраняется в стране политическая стабильность и относительный порядок .

Что объединяет Россию?

В прессе и научных статьях муссируется тема распада России, при этом ссылаются на угрозу, исходящую не только от Чечни, но якобы и от Татарстана. В связи с этим возникает вопрос источника угрозы целостности страны. Действительно ли, суверенные республики так уж опасны?

О независимости определенно высказалась только Чеченская Республика Ичкерия. Ни одна другая республика подобных решений не принимала. Поэтому предположения, что республики мечтают выйти из России - чисто умозрительные. Сегодня, действительно, идет децентрализация структур и нет привычной вертикали в отношениях центра с регионами, но это никак не связано с целостностью страны. Полагать, что, скажем, Татарстан проводит политику "с двойным дном" несерьезно, республика не заинтересована в сецессии и для этого есть веские причины. Татарстану выгодно находиться в российском пространстве из этнических (татарских, русских и др.) и экономических соображений. Достаточно сказать, что 75% татар проживает вне Татарстана, причем в основном на своей исторической родине, т.е. на территории бывших Казанского, Астраханского, Касимовского и Сибирского ханств. Таким образом, значительная часть России является в такой же мере татарской, как и русской. Интересам Татарстана соответствует политика усиления влияния на российские дела с целью сохранения договорного статуса республики и развития культуры татар России.

Сегодня благодаря Договору "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" республика выступает фактором стабилизации политической ситуации в России. Головная боль центра: Чечня, Дагестан, Дальний Восток, Красноярский край, шахтеры, коммунисты, ВПК, нехватка заработной платы, общие неплатежи, финансовый кризис, плохая собираемость налогов и т.д. Ни одну из этих, да и других проблем не создавал Татарстан, наоборот, он их снимает на своей территории, а потому следовало бы дорожить наличием такого региона.

Распаду России не угрожает даже выход Чечни из состава государства - некому следовать чеченскому опыту. Неопределенный статус Чечни является сложнейшим испытанием для российского права, но сознание населения давно смирилось с фактической независимостью этой территории.

Реальная угроза целостности России может исходить от самого центра. Во-первых, у него уже есть опыт развала СССР и разгона собственного парламента. Во-вторых, и пожалуй, это главное самораспад России может начаться из-за неуправляемости страны. Основная здесь причина - избыток функций у центра, что вызывает неэффективность управления и в конечном счете провалы в проведении реформ в стране. Старая политическая культура, связанная со сверхцентрализованностью страны пришла в противоречие с рыночными отношениями и фактической децентрализацией.

Центр должен сохранить за собой не максимальное, а оптимальное количество функций, прежде всего, оборону, охрану границ, таможню, финансовую систему и внешнюю политику. Остальные функции постепенно должны передаваться на места. Общефедеральные интересы могут регулироваться через принятие федеральных программ, в которых будут участвовать только заинтересованные субъекты с соответствующим финансовым обеспечением.

Политика давления на республики с целью приведения их конституций в соответствие с Конституцией РФ не эффективна и мало имеет смысла с точки зрения будущности государства. Эта политика носит временный и конъюнктурный характер, отвечая настроениям унитаристов. К примеру, Татарстан не может в одностороннем порядке изменить свою Конституцию, поскольку население республики поддерживает нынешний статус Татарстана и договорные отношения с Россией. Попытки силового решения этого вопроса в Чечне не дали положительного результата, более того они отрицательно сказались на авторитете власти. Поэтому конституционный процесс может проходить в виде встречного движения друг к другу центра и субъектов федерации, в ходе которого и создается единое правовое пространство.

Можно пытаться "убедить" некоторые республики-реципиенты привести свои Конституции в соответствие с Конституцией РФ с помощью такого рычага как финансирование из бюджета. Это сильный аргумент в пользу центра. Он даст свои плоды, но он не может решить главной цели - соответствия Основного закона государства самой природе России. Проблема состоит не в том, чтобы "уломать" субъекты, а в том, чтобы Конституция соответствовала политическим реалиям и, следовательно, была легитимной. Чтобы преодолеть конституционный кризис в России необходимо начать корректировку самой Конституции РФ, прежде всего через снятие внутренних противоречий, избавления от лишних функций федерального центра, максимальный учет интересов как народов, так и регионов. Это послужит толчком для коррективки местного законодательства субъектов.

Для сохранения целостности государства и создания политической стабильности необходим учет всего многообразия интересов России, как в этническом, так и региональном аспекте. Только этот принцип может объединить Россию.

Заключение

Сегодня начать процесс внесения изменений в Конституцию РФ довольно сложно, ибо это будет увязано не только с федеративным устройством государства, но и перераспределением функций законодательной и исполнительной власти, прежде всего полномочий Президента и Государственной Думы. Выборы в Госдуму могут изменить соотношение политических сил и сделать более реалистичным процесс совершенствования Конституции. До тех пор двусторонние договоры и соглашения с регионами будут сохранять функцию объединения интересов субъектов с интересами центра.