Законодатели собрались в Казани

Много мнений и любопытных точек зрения было высказано 17 - 18 мая в Государственном Совете Татарстана на зональном семинаре-совещании председателей и руководителей комитетов (комиссий) законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тема семинара была весьма злободневной - "Проблемы совершенствования законодательной базы федеративных и межнациональных отношений".

В ходе семинара состоялось два пленарных заседания и два "круглых стола". Тема первого "круглого стола" - "Актуальность проблемы федеративных отношений и региональной политики", на втором речь шла о роли межнациональных отношений в укреплении гражданского согласия в российском обществе.

Это тринадцатый по счету семинар, посвященный такой актуальной для нашего государства и общества проблеме, как совершенствование законодательной базы федеративных и межнациональных отношений в России. Пять лет назад Государственная Дума инициировала проведение зональных семинаров-совещаний, первый из них состоялся с участием делегации Татарстана в Уфе в марте 1997 года.

Государственная Дума в последнее время серьезно занимается изучением вопросов, внесенных в повестку дня казанского семинара. Прошли парламентские слушания на темы "Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России" и "Государственная национальная политика и средства массовой информации", "круглый стол" на тему "Представительство народов в органах государственной власти и органах местного самоуправления". В январе текущего года Г.Селезнев встречался с представителями федеральных национально-культурных автономий. Чтобы полнее представить всю картину, было решено провести встречи с региональными законодателями во всех семи округах. Приволжский был первым.

Мы публикуем в сокращении некоторые выступления.


Главные задачи - единство законов и обязательность их исполнения
Геннадий СЕЛЕЗНЕВ, Председатель Государственной Думы Российской Федерации
В последнее время нередко делаются заявления о том, что в России становление федеративных отношений застопорилось и чуть ли не повернулось вспять, в сторону возврата к унитаризму и централизму. Мне представляется, что при более взвешенном подходе мы можем констатировать, что, с одной стороны, процесс формирования федеративных отношений в нашей стране действительно идет с большими сложностями. Иначе и быть не могло, учитывая вековые централистские традиции российской государственности. Но, с другой стороны, нельзя не видеть и возникновение в последнее десятилетие целого ряда принципиально новых явлений, прежде совершенно отсутствовавших во взаимоотношениях между Центром и регионами в России...

Хотя межбюджетные отношения как отдельный вопрос не входят в повестку дня нашего сегодняшнего семинара, мы неизбежно будем их касаться. Ибо все понимают, что без урегулирования этих отношений не может быть достигнуто никакого реального разграничения предметов ведения и полномочий. Лично я вполне понимаю претензии многих регионов, особенно регионов-доноров, к федеральному центру по поводу того, что они теряют значительную часть своих налоговых поступлений в результате отхода от пропорций паритетного распределения налоговых доходов в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также в результате налоговой реформы...

Повсеместно, в том числе и в Приволжском федеральном округе, существуют три группы регионов, и у каждой из них имеются свои подходы к проблемам межбюджетных отношений. В то же время есть общегосударственная задача выравнивания условий жизни людей по всей стране, и это вынуждает федеральный центр проводить политику определенной централизации и перераспределения бюджетных средств, получаемых из регионов.

Безусловно, нужно искать оптимальные решения проблем межбюджетных отношений, но при этом важно иметь в виду, что главный источник самодостаточности регионов - это развитие экономических и других ресурсов каждого субъекта Федерации.

Что касается непосредственно проблемы разграничения полномочий, то для всех очевидно, что у нас в России это одна из самых труднорешаемых проблем. Показательно то, что в Конституции Российской Федерации статья 72-я, перечисляющая сферы совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации, - одна из самых больших по объему. Федеральные и региональные законодатели начали большую работу по разграничению предметов ведения и полномочий властей различных уровней. Теперь наша общая задача состоит в том, чтобы совместными усилиями, в том числе и на сегодняшнем семинаре, выработать конкретные механизмы и соответствующие законодательные нормы в реализации стратегических задач в этой сфере федеративных отношений.

Я хотел бы выразить свою глубокую убежденность в том, что российская модель федеративного устройства должна опираться на органичное единство правового разграничения полномочий федеральных, региональных властей и органов местного самоуправления и неукоснительного соблюдения властями всех уровней принципов единого правового пространства на всей территории нашей страны.


Определить приоритеты
Виктор ГРИШИН,
председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике
Принципиально новые условия экономического и политического развития страны настойчиво требуют разработки адекватной и продуманной концепции реформирования системы федеративных отношений. С одной стороны, это установление надежных заслонов и гарантий против возрождения унитарных начал в деятельности центра, с другой стороны -недопущение трансформации этих отношений в конфедеративные.

Рассматривая проблемы региональной политики с учетом вопросов распределения полномочий и многоуровневой системы государственной власти, мы вынуждены сказать, что здесь отсутствует и стратегия, и тактика. Необходимо определить, что в региональной политике предстоит сделать и какие должны быть приоритеты в законодательном регулировании отношений Центра и субъектов Федерации, которые обеспечивали бы оптимальный баланс общегосударственных и региональных интересов, эффективное развитие регионов. Нужны специальные законы, которые установили бы правовые основы государственного регулирования регионального развития, постепенного выравнивания уровня социально-экономического развития субъектов Федерации. Проблемы выравнивания сегодня являются, на мой взгляд, наиболее злободневными.


А если без прокурорского реагирования?
Фанис АМЕРОВ,
Председатель Законодательной палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан
Мы не намерены пассивно наблюдать, как создаются федеральные законы, а потом констатировать, что они ущемляют наши интересы. В последнее время Государственным Собранием Башкортостана направлено в Государственную Думу более 20 проектов федеральных законов. Нужно доказать федеральным законодателям, что и субъекты Федерации могут создавать качественные законы для всей страны...

Возможность использования Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ предусмотрена статьей 85 федеральной Конституции. Однако конкретный правовой механизм не установлен, что препятствует их проведению и, как следствие, переносит основной акцент согласования федерального и регионального законодательства на акты прокурорского реагирования и судебные процессы, которые должны использоваться только как крайние меры в случае исчерпания всех иных цивилизованных способов устранения противоречий между различными нормативными актами.


Проблема не исчезнет, если на нее закрыть глаза
Валентин НИКИТИН,
председатель Комитета Государственной Думы по делам национальностей
Хотел бы подчеркнуть и признать, что в настоящее время в стране отсутствует четко выраженная стратегия государственной национальной политики. Более того, некоторые наметившиеся тенденции в нашем государственном строительстве внушают тревогу... Проблема межнациональных отношений относится к периферии политической жизни общества. Но мы должны знать, что эти проблемы не исчезнут, если попросту закрыть на них глаза.

Учитывая, что межнациональные конфликты разумнее предупредить, чем гасить, мы считаем одним из важнейших направлений создание правовой системы их предупреждения, для чего идет работа над законопроектом о предупреждении межнациональных конфликтов.


Все упирается в деньги
Александр ЖУКОВ,
председатель Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
Как ни обсуждай межнациональные отношения, вопросы федерализма, в конечном итоге все упирается в деньги, и проблему не решишь без соответствующего финансового подкрепления.

Один из крупнейших резервов в доходах региональных и местных бюджетов - налоги на малый бизнес. Сегодня у нас большая часть малого бизнеса, к сожалению, находится "в тени" и вообще никаких налогов не платит. Если все-таки мы сделаем работающей систему налогов на малый бизнес, мое твердое убеждение, что все эти налоги должны полностью оставаться в распоряжении местных и региональных бюджетов. Ничего оттуда федеральный бюджет не должен централизовать. И это должно быть полностью заботой местных властей. Хотят получать больше доходов от малого бизнеса - пускай снимают административные барьеры. В этом смысле Татарстан, мне кажется, пример для остальных.

В конечном итоге мы должны прийти к тому, что есть в развитых странах, где малый бизнес дает 50 процентов всех доходов. А у нас малый бизнес три процента дает по стране.


По облегченному варианту
Валерий КЕЧКИН,
Председатель Государственного Собрания Республики Мордовия
Сегодня Россия разделена на 7 федеральных административных округов. Цель этого решения вроде бы понятна, она локальная, связана с решением каких-то задач, дескать, это - временное явление. А сегодня все больше очевидно, что эти округа обретают черты прообраза жестко централизованной, унитарной системы государственного устройства. Эту идею все громче озвучивают идеологи укрупнения регионов, приверженцы облегченного варианта управления страной. Много, видите ли, регионов - 89, давайте сделаем чуть меньше, и нам легче будет управлять этой страной. Это же заблуждение! Разве в этом суть государственной политики, особенно в сфере регионального, национального развития?

А если взять один из последних шагов по так называемому укреплению вертикали исполнительной власти? Ведь в регионах местная власть все больше отстраняется от управления своей территорией. Разве это движение в сторону развития федеративных и межнациональных отношений? Конечно же, нет.


Четыре кита местного самоуправления
Владимир МОКРЫЙ,
председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
Что предполагается, прежде всего, в области территориальной организации местного самоуправления?

Предложения следующие. Муниципальное образование формируется в поселениях на основе одного населенного пункта либо группы населенных пунктов, находящихся в непосредственной близости. Это первый тип муниципальных образований. Им дается условное название - "муниципалитеты". Второй тип муниципальных образований пока условно будет называться "муниципальные округа", они формируются на территории, включающей группу муниципалитетов. Муниципалитеты, то есть поселения, имеют минимальный обязательный перечень полномочий по вопросам местного значения. Численность населения, необходимая для создания муниципалитета, может устанавливаться федеральным законом. Муниципальные округа будут иметь перечень полномочий, не отнесенных к полномочиям муниципалитетов. Города регионального значения, как правило, совмещают полномочия муниципалитетов и муниципальных округов, они будут иметь весь спектр полномочий.


Механический подход неприемлем
Виктор САЗОНОВ,
Председатель Самарской губернской Думы
Федеральный Закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из принципов провозгласил равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий. Между тем практика применения указанного федерального закона показывает, что он не идеален и требует совершенствования. В ряде случаев позиции органов государственной власти субъектов РФ и прокуратуры как органа, призванного осуществлять надзор за законностью действия всех органов власти, диаметрально расходятся. Я думаю, многие мои коллеги с этим согласятся, вызвано это в первую очередь нестыковками в вопросах разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам ведения.

Приведу несколько примеров. В Самарской области в свое время был разработан механизм финансовой поддержки депрессивных территорий области, для чего был принят закон области об особых экономических зонах, однако прокуратурой Самарской области в судебном порядке он был опротестован. Мотивация заключалась в том, что Самарская область вышла за пределы своих полномочий. Между тем никаких исключительных экономических зон в понятии федерального законодательства на территории Самарской области и не создавалось.

Таким образом, уважаемые товарищи, на наш взгляд, применение механического подхода в вопросе приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных актов субъектов, причем нередко лишь по формальным признакам и по вопросам, находящимся в совместном ведении, нельзя признать адекватными интересам развития всей Российской Федерации.


"Одеяло власти" тянет Центр
Мидхат ФАРУКШИН,
член-корреспондент Академии наук Татарстана, доктор философских наук
Образование федеральных округов - это одно из направлений давления на субъекты Федерации. Создан еще один уровень управления с непонятными до сих пор функциями, а формирование нового управленческого аппарата, несомненно, привело к росту чиновной бюрократии, превышающему все разумные пределы. Это реальный результат. Других существенных результатов пока нет.

Часто ссылаются на роль округов в приведении законодательства субъектов Федерации в соответствие с российской Конституцией и другими федеральными законами. Однако у государства для этого есть другие органы: прокуратура, судебная система, Министерство юстиции. Неумение использовать эти органы отнюдь не является основанием для того, чтобы плодить новые органы для выполнения той же функции.

Лечение российского федерализма заключается не в том, чтобы отобрать или ограничить существующие права субъектов Федерации, а в том, чтобы обеспечить, с одной стороны, максимально широкие права республик и других субъектов Российской Федерации, с другой - использовать эти права строго по назначению - в интересах населения. Несомненно, решить эту задачу труднее, чем стянуть "одеяло власти" в Центр. Но в интересах укрепления федерализма в России это будет единственно правильное решение.


Михаил СТОЛЯРОВ,
первый заместитель полномочного представителя Республики Татарстан в Российской Федерации
Федерализм пока продолжает оставаться в значительной степени неотрегулированной проблемой общественно-политического и экономического развития России. При этом в настоящее время имеет место откат даже от тех скромных результатов, которые достигнуты в 90-е годы.

Все чаще и чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом. Это порождает вопросы у многих региональных лидеров.

Давайте посмотрим, что происходит сегодня в Комиссии Д.Н.Козака. Я как эксперт участвую в ее работе. Полномочия и ответственность, относящиеся к предметам совместного ведения, законами передаются в федеральный центр и на уровень местного самоуправления. В совместном ведении регулятивных функций у субъектов Федерации практически не остается. Остается лишь незначительный объем исполнительно-распорядительных полномочий. Таким образом, региональная власть отстраняется от совместного ведения почти полностью. То есть теперь все будет управляться федеральными чиновниками.

Уважаемые коллеги, я хочу быть правильно понятым. Как федералист, я выступал и выступаю за единую и сильную Россию, которая, как говорил "ранний" Путин, должна быть еще и прочной федерацией. России необходимо единое правовое и экономическое пространство. Необходимо продолжить процедуру гармонизации регионального и федерального законодательства.

Но я знаю и другое: своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Причем государствоустроителям нового образца хочется похоронить федерализм без промедления.