Потенциал договоров не исчерпан

Как мы уже сообщали, в четверг в НКЦ "Казань" состоялся "круглый стол", посвященный 10-летию подписания Договора "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". За столом собрались участники подготовки и подписания этого исторического документа, который, по словам открывшего встречу Председателя Госсовета республики Фарида Мухаметшина, сыграл важнейшую роль в формировании отношений между Россией и Татарстаном в постсоветский период.

Предлагаем вниманию читателей мнения, суждения, оценки участников "круглого стола".

Фарид Мухаметшин, занимавший в тот период должность Председателя Верховного Совета РТ:

- Мы и сегодня, спустя десять лет, убежденно даем заключенному Договору самую высокую оценку, ибо тогда, в то весьма непростое для России время, было найдено правильное компромиссное решение, которое, во-первых, сняло тогдашнее напряжение в самой Республике Татарстан и, во-вторых, послужило отправной точкой в будущем процессе построения на деле демократического федеративного государства в России. Толчком для всего этого, считаю, послужило принятие 30 августа 1990 года Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан. Демократия, самоопределение народов, равноправие, добровольность, свобода волеизъявления - таковы были основополагающие тезисы, которые легли краеугольными камнями в нашу Декларацию.

В феврале 1991 года Татарстан заявил о своей готовности подписать договор с Российской Федерацией. С этого момента начались согласительные процедуры и консультации. Неприятие центром позиции Татарстана, обвинения его в сепаратизме вели к нарастанию напряженности в обществе, прежде всего татарской части его, которая болезненно реагировала на нежелание центра считаться с правами и полномочиями республики. Это подвигло руководство Татарстана объявить о проведении 21 марта 1992 года референдума по вопросам повышения статуса республики и установлении договорных отношений с центром. И многонациональный народ республики в большинстве своем - 61,4 процента - в той очень непростой ситуации, несмотря на решение Верховного Совета РСФСР, обращение Ельцина с призывом к населению Татарстана "образумиться", высказался за суверенные отношения с федеральным центром.

Напомню вам, что годом раньше, в марте 1991 года, центр предложил всем республикам, объявившим к тому времени декларации о своем суверенитете, подписать Федеративный договор. Татарстан и Чеченская республика отказались сделать это.

В январе 1992 года мы приняли Конституцию Республики Татарстан. В июне 1993 года мы с Президентом Минтимером Шариповичем Шаймиевым сделали очень серьезный политический шаг: из-за того, что наши предложения не принимались центром и не ставились на голосование, мы объявили о своем выходе из состава Конституционного совещания Российской Федерации. В декабре того же года проект новой Конституции РФ выносится на всенародное голосование, и у нас в Татарстане он не получает одобрения. Это послужило активизации подготовки договора между Россией и Татарстаном.

Не буду напоминать подробности этого нелегкого, порой драматического процесса - наверняка у присутствующих здесь участников его живы впечатления тех дней и месяцев. Скажу лишь, что была проделана поистине громадная работа по сближению позиций сторон, установлению атмосферы взаимного уважения и доверия друг к другу на государственном уровне. Общепризнанны здесь лидирующая роль Б.Н.Ельцина и М.Ш.Шаймиева, их политическая смелость и воля достичь взаимопонимания, несмотря на недовольство и критику со стороны многих политических сил как России, так и Татарстана.

Жизнь сполна подтвердила правильность этого исторического шага. В результате заключения Договора в последующие годы Татарстан успешно решил важнейшие задачи своего общественно-политического и социально-экономического развития, снискал широкое международное признание и авторитет. Самое же главное - это беспрецедентный Договор, положивший начало строительству новых федеративных отношений на равноправной основе.

Сегодня многие задают вопрос: а каково действие Договора нынче, через десять лет? Сохраняется ли его актуальность и значение? Несмотря на определенные изменения политической ситуации, принятие новых законодательных актов по разграничению полномочий между субъектами и федеральным центром, основополагающие принципы нашего Договора, новаторский дух его не теряют своей актуальности. Подтверждение тому и слова нынешнего Президента России В.В.Путина о том, что договорная практика имеет полное право на жизнь.

Мы приступили к работе по внесению диктуемых новыми реалиями изменений в действующий Договор, исходя из того, что он и впредь будет учитывать особенности развития Республики Татарстан в федеративном Российском государстве.

Рафаиль Хакимов, государственный советник при Президенте РТ по политическим вопросам:

- Договор - это неотъемлемая часть истории, как российской, так и татарстанской, вобравшей в себя и борьбу за наш суверенитет, за новые федеративные отношения, это наш референдум, наша Конституция, принятие Конституции новой России, установление договорных отношений между центром и Татарстаном - словом, здесь много и чисто эмоционального, носителями которого являются все присутствующие сегодня участники тех событий, и рассудочно-оценочного с теоретических и правовых позиций.

Сегодня многие страны интересуются у нас даже чисто процедурными сторонами: как мы вели переговоры, как искали выходы из затруднительных ситуаций, как достигали консенсуса по принципиальнейшим позициям... Эти механизмы технологии переговорного процесса интересуют, в частности, дипломатов Израиля, Кипра, Турции, Грузии и других государств, где есть точки конфликтов. Ныне миру широко известен наш опыт под названием "модель Татарстана", который воплощает современные подходы к вопросам строительства федерализма и взаимоотношений центра с субъектами федерации.

Значение Договора прежде всего в том, что он является фактором не только татарстанским и российским, но и международным. Начиналось все, как вы помните, с того, что разваливался Союз ССР, было неясно, как сложится судьба страны дальше, как быть с союзным договором. В период перехода страны от унитарного типа к федеративному нужен был конкретный механизм взаимоотношений субъектов с центром на демократических принципах. Роль этого механизма и выполнил заключенный между Россией и Татарстаном Договор 1994 года, ставший гарантом сохранения стабильности в то нестабильное время.

Татарстан был и остается фактически форпостом утверждения федерализма на подлинно демократических основах, исповедуя принцип "Сильные регионы - сильная Россия". Мы были и остаемся самыми убежденными сторонниками федерализма и столь же убежденными противниками унитаризма.

Василий Лихачев, во время подписания Договора занимавший пост вице-президента Татарстана:

- В конце января 1994 года мы с заместителем Председателя Правительства РФ Юрием Федоровичем Яровым, который был уполномочен Борисом Ельциным вести переговорный процесс, поставили точку на многолетних переговорах. Теперь стояла задача - идти на финальную стадию. Но впереди нас еще ожидали сложности. За несколько дней до подписания исторического документа была сделана последняя попытка оказать на нас политическое давление: заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Рамазан Абдулатипов заявил, что сначала мы должны подписать Федеральный договор, только тогда будет дано согласие на подписание двустороннего договора. Мы спокойно выдержали натиск, не капризничали и обоснованно отказались сделать это.

Полностью согласен с Фаридом Хайрулловичем Мухаметшиным, что если бы не Б.Н.Ельцин, не было бы и переговоров. Президент России своим природным политическим чутьем уловил необходимость двигать социально-экономические и политические процессы в стране именно в плоскости нахождения баланса между интересами субъектов Федерации и федерального центра...

Чрезвычайно важно, чтобы именно сегодня, когда многие политические силы выступают против федерализма, Президент России Владимир Владимирович Путин стал лидером в подготовке и формулировании российского подхода к региональной политике в масштабе Европы. Опыт работы в качестве Чрезвычайного и Полномочного Посла РФ в Евросоюзе и Королевстве Бельгия дает мне основания говорить, что такого отношения к регионам, какое существует в рамках Совета Европы и Европейского Союза, Российская Федерация еще не достигла. Но Россия должна и может жить по-новому.

Есть много фактов, доказывающих интерес не только европейского, но и международного сообщества к Татарстану. Откровенно скажу: моей успешной работе в качестве посла во многом способствовало то, что дипломаты и политики Европы знали о моем татарстанском происхождении и о том, что я принимал участие в работе над Договором между Россией и Татарстаном. Европейцы внимательно изучали этот документ и тогда, когда в девяностых годах решали проблему урегулирования конфликта в Косово, искали для данного региона оптимальную форму существования. Рассматривали материалы Договора многие эксперты по региональной политике Организации Объединенных Наций.

Мухаммат Сабиров, президент фонда "Туган жир - Родная земля", бывший Премьер-министр РТ, принимавший участие в подписании Договора:

- Борьба за особый статус Татарии велась постоянно, начиная с 1917 года. Время подтвердило, что для защиты интересов народов Татарстана и всей России нет другой альтернативы, как двусторонние договорные отношения.

Первую серьезную победу мы одержали в январе 1992 года, когда правительства России и Татарстана подписали соглашение, в котором впервые были делегированы полномочия двух правительств по различным экономическим направлениям, включая добычу и экспорт нефти. Документом был дан "зеленый свет" тому, чтобы республика могла экспортировать ежегодно пять миллионов тонн нефти. Такого еще не было - мы становились хозяевами своей территории! И это событие торжественно отметили.

Сегодня с чувством огромной благодарности и признательности за понимание и сотрудничество в деле подписания Договора 1994 года я называю фамилии Сосковца, Шахрая, Геращенко, Ефимова, Шафраника, Дубинина, Илюшенко и других. Со стороны республики в подготовке документа, проведении переговоров и подписании Договора приняло участие 150 высококвалифицированных специалистов, члены Правительства, народные депутаты Татарстана. И, конечно же, первая фигура в этой команде - Президент РТ Минтимер Шарипович Шаймиев.

Подписание Договора действительно стало началом становления федерализма в России. Напомню, до распада СССР собственность, находящаяся на территории Татарстана, распределялась таким образом: 2 процента принадлежало республике, 18 - Российской Федерации, 80 процентов - Советскому Союзу. До подписания Договора мы с Минтимером Шариповичем усиленно занимались переводом собственности в юрисдикцию Татарстана. Договорные отношения с Россией намного облегчили татарстанцам жизнь и позволили перейти к рыночной экономике без особых катаклизмов.

Убежден, что только через договорные отношения субъектов Федерации с центром можно сохранить целостность России.

Фандас Сафиуллин, бывший депутат Верховного Совета РТ и Государственной Думы России.

- Договор - это факт, подтверждающий суверенитет республики. В течение трех лет переговоров все его участники поняли правильность и справедливость нашего пути и наших целей.

Подписание Договора стало и признанием приверженности Татарстана принципам ненасилия в решении спорных вопросов.

Сегодня меня тревожит не столько сам факт обновления Договора (время идет, и жизнь меняется). Я считаю, что сегодня Татарстан не может приступить к этой работе, пока федеральный центр не снимет с республики официально выдвинутых обвинений в нелояльности к России. Речь идет об обосновании трех комитетов Госдумы, которое легло в основу принятого парламентом закона, запрещающего перевод татарского языка на латиницу. В этом документе было написано, что переход на латиницу создает угрозу национальной безопасности и государственной целостности России. Ни больше ни меньше. Эти обвинения должны быть сняты, наши депутаты в Госдуме должны добиться этого.

Фандас Сафиуллин не мог отказать себе в удовольствии бросить обвинения в адрес прокуратуры, которая активно опротестовывает законодательные акты республики. Прокурор РТ Кафиль Амиров попытался прервать речь бывшего депутата, но тщетно. Тогда он покинул зал. На эту ситуацию Фарид Мухаметшин отреагировал репликой: "Участникам переговорного процесса всегда хватало здравого смысла договариваться без эксцессов. Наверное, поэтому Договор и был подписан".

Индус Тагиров, народный депутат РТ:

- Мы не заметили, как пролетели эти десять лет с момента подписания Договора. Но я хорошо помню, как Геннадий Бурбулис, уважая нашу принципиальность, заявил, что Татарстан создает некий нравственный вектор, которому будут следовать все остальные. Это было признание пионерской роли нашей республики в становлении Федерации. Татарстан смог перетащить Россию с унитарных рельсов на федеративные. За нами последовали более сорока регионов.

Мы много спорили, нас пытались сломать, спровоцировать на резкие высказывания в адрес Москвы, но Василий Николаевич Лихачев удерживал нас от таких шагов, он не уставал призывать быть корректными, убеждать при помощи аргументов, а не грубых выражений.

Я помню, какие дебаты разгорались по поводу подписания межправительственных соглашений. Тогда Егор Гайдар, прочитав декларацию, нам сказал: что же, России и Татарстану нужно совсем разойтись? Мухаммат Галлямович Сабиров ответил: нет, будем жить. Тогда Гайдар бросил: берите свою гнилую нефтяную промышленность и нефтехимию, вот только что вы будете делать? Сабиров за словом в карман не полез: будем торговать, как при Казанском ханстве. Все засмеялись, тем и разрядили ситуацию.

Марат Галеев, народный депутат РТ:

- Многих из участников того переговорного процесса жизнь разбросала по разным местам. Но сегодня мы увидели, что они узнаваемы, мало изменились, многие из них совсем не изменились ("Это вы о Сафиуллине?" - спросил Фарид Мухаметшин). Но договариваться можно только тогда, когда имеешь желание и волю быть гибким, когда имеешь мужество до конца оставаться за столом переговоров. Я знаю, что руководители республики во время двусторонних встреч очень часто были на грани ухода. Но им хватало здравого смысла продолжать обсуждение. Наверное, поэтому Договор и был подписан.

Сегодня, на мой взгляд, действует не сам Договор. Действует его конструктивная инерция. За счет этой силы нам удается поддерживать конструктивное взаимодействие с федеральными органами власти. За прошедшие годы Россия так и не вышла из переходной стадии развития. И нельзя быть до конца уверенным в построении в нашей стране демократического государства. Есть разные тенденции в стране. Здравые тенденции восторжествуют только тогда, когда исконные права народов на самоопределение будут уважаться.

Сегодня мир столкнулся с новыми конфликтами и противоречиями. И решений для этих конфликтов пока нет. Те правовые институты, которые сложились после Второй мировой войны, начинают давать серьезные сбои. Часто конфликты не поддаются какому-то логическому осмыслению. И эти тенденции идут по нарастающей. Поэтому договорная практика взаимоотношений - один из вариантов решения таких конфликтов.

Алексей Колесник, также участник разработки договора, ныне начальник республиканского управления Министерства природных ресурсов РФ, предложил всем участникам переговорного процесса собрать воедино все записи и документы того времени, поскольку это уже история. А историю нужно сохранять для следующих поколений.

Михаил Столяров, первый заместитель полномочного представителя РТ в РФ, доктор политических наук:

- Сегодня многими учеными и политиками справедливо признается, что наиболее коллизионным с правовой точки зрения является взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. При распределении предметов ведения и полномочий необходимо следовать принципу субсидиарности: вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Этот принцип должен быть положен в основу разграничения полномочий.

К сожалению, для многих субъектов заключенные договоры оказались лишь простой формальностью, фактически не работали, что во многом и объясняет идущий сегодня процесс их отказа от договорных отношений с федеральными органами власти.

К договорному процессу нельзя подходить упрощенно. Потенциал договорных отношений не исчерпан, о чем, в частности, говорил в своем послании Федеральному Собранию в 2002 году Президент Российской Федерации, отметив, что договора легитимны и "необходимость в договорах с отдельными регионами, конечно же, может возникать". Определяемое договорами правовое регулирование осуществляется либо в развитие действующего законодательства, либо до его окончательного согласования. Договорами должны руководствоваться как законодатели всех уровней, так и органы прокуратуры, суда, других органов власти.

Конституционное положение о равноправии субъектов Федерации не может быть интерпретировано как исключающее возможность отличий между ними. Это вполне естественно в многоликой Российской Федерации.

В данном контексте хотелось бы поставить под сомнение возможность регулировать правоотношения (даже хозяйственные) между Федерацией и субъектами на основе Гражданского кодекса. Ведь речь идет об органах государственной власти, а не о хозяйствующих субъектах.

Внедрение в соглашения (договоры) элементов гражданско-правовых договоров, предлагаемое сторонниками централизации, представляет опасность для развития федеративных отношений. Они имеют различную правовую природу и вытекают не из гражданских, а административных отношений между органами государственной и публичной власти.

Анализ конституционных положений по предметам совместного ведения позволяет считать, что ключевые нормы Конституции РФ, касающиеся использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина на жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, образование и пользование учреждениями культуры, определяют необходимость участия федеральных, региональных и местных органов власти в управлении природными ресурсами, соглашениях о разделе продукции. Это означает не только эффективное природопользование, но и учет социально-политических интересов и потребностей, как государства, так и населения конкретного региона.

* * *

Завершая встречу, Фарид Мухаметшин отметил: Татарстан своей практической политикой доказал, что он борется за то, чтобы Россия выбрала правильный путь стратегического развития.