Публикации > Просмотр публикации
Тезисы выступления Председателя ГС РТ Ф.Х.Мухаметшина на рабочей встрече-совещании представителей законодательных органов власти субъектов РФ, входящих в Приволжский федеральный округ, посвященной проблеме "Совершенствования механизма взаимодействия орган
1. Позвольте мне сердечно приветствовать вас от имени Государственного Совета Республики Татарстан и выразить признательность организаторам рабочей встречи - и, прежде всего, Губернатору Нижегородской области Ивану Петровичу Склярову, Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Сергею Владиленовичу Кириенко, Председателю Законодательного Собрания Нижегородской области Анатолию Александровичу Козерадскому - за приглашение участвовать в обсуждении столь важной и актуальной проблемы.
Надо прямо сказать, что свое участие в совещании столь представительного уровня мы рассматриваем не только как возможность встретиться с нашими уважаемыми коллегами, обменяться накопленным опытом, но и как возможность выйти на достижение действительно значимых и согласованных решений по важнейшим проблемам в законотворческой области.
2. Наша встреча проходит в сложное для страны время. Прошедшие годы существенно изменили ее социальный облик. Россия ушла от системы госсоциализма с планово-административной экономикой, но пока и не вошла окончательно в новое демократическое сообщество.
Все большее число здравомыслящих политиков и ученых, государственных деятелей и парламентариев начинает реально осознавать, что для России на рубеже веков есть единственная альтернатива: или она будет по-прежнему централизованным унитарным государством, тяготеющим к диктатуре авторитарного типа, или же превратится в подлинно демократическое федеративное государство.
Федерализм для многонациональной России - это, прежде всего,
Сегодня особенно очевидна растущая роль представительной власти в решении важнейших общественных проблем Российской Федерацией - укреплении ее федеративной государственности, межнациональной стабильности и гражданского согласия в обществе; проведении социально ориентированных рыночных реформ.
К сожалению, в России так и не сложились устойчивые традиции парламентаризма, культуры уважения к Закону. Тому есть немало причин. Приведу лишь один пример. В настоящее время государство весьма неэкономно прибегает к использованию законодательной и подзаконной правовой формы. Прямое действие закона, предполагающее наделение социальных субъектов правами и обязанностями непосредственно данным законодательным актом, нередко подменяется ведомственным нормотворчеством. По-видимому, мы извлекли мало уроков из негативного опыта прошлого, где было много норм, в основном подзаконных, но вечной проблемой оставался вопрос их реализации.
Сегодня популярен призыв - дайте нам "хорошие" законы. Однако никакой диктатурой закона нельзя создать стабильный и устойчивый правопорядок. Идея силового навязывания действующего законодательства свидетельствует о кризисе правовой идеологии, неспособности современного законодателя обходиться без механизмов "продавливания" закона в жизнь.
В последнее время все чаще говорят о необходимости совершенствования регионального законодательства, противоречиях многих законов субъектов Федерации - федеральным законам, в том числе Конституции страны. И это на самом деле имеет место. Поэтому вполне обоснованно Президент Российской Федерации В.В. Путин однозначно и решительно поставил вопрос об укреплении Российского государства, создании общего правового пространства. Однако у регионов не могут не вызывать удивление (если не сказать более) те методы, которые применяются при этом.
В деле реформирования законодательства нельзя "рубить сплеча", а следует тщательно и всесторонне проанализировать доводы всех сторон, чтобы не принять скоропалительного решения, противоречащего конституционным принципам Российской Федерации.
Например, после подписания (15 февраля 1994 г.) известного Договора между органами государственной власти России и Татарстана - в республике накоплен богатый опыт самостоятельного развития, формирования современных структур государственной власти, создания собственной системы законодательства, реализации уникального варианта экономических и социальных реформ, сохранения социально-политической стабильности и межнационального согласия.
Сложившаяся практика договорных отношений в Российской Федерации показывает, что они успешно реализуются и имеют хорошие перспективы на будущее, должны и далее совершенствоваться, создавая новые возможности для экономического и социального прогресса.
Вместе с тем созидательный потенциал договорных отношений используется явно недостаточно. Не только отдельные федеральные органы исполнительной власти, но и высшие органы государственной власти России зачастую не учитывают положения Договоров в своих отношениях с органами власти субъектов Федерации.
За прошедшие годы Государственной Думой не принято ни одного закона, в котором были бы защищены интересы субъектов Российской Федерации, их статус. Более того, во многие федеральные законы включаются нормы, лишающие субъекты тех прав, которые они имели раньше по федеральному же законодательству.
Примером может служить:
4. Убежден, что, не проведя серьезного, вдумчивого анализа сделанного, просто взять и отбросить, в том числе и все ценное и позитивное, было бы политически ошибочным.
Остановлюсь лишь на одном аспекте указанной проблемы. За прошедшее десятилетие в регионах накоплен существенный опыт законотворческой работы. Ни для кого не секрет, что многие нормативные акты, принятые в регионах, качественнее решают те или иные вопросы жизнедеятельности людей по сравнению с федеральным законодательством, причем это признается и федеральными органами власти. Ярким примером тому служат Земельные кодексы Республики Татарстан и Саратовской области, Закон Республики Татарстан "О занятости населения".
Поэтому ряд новаций законодательства субъектов Федерации в дальнейшем должен найти свое воплощение в федеральных нормативных актах (в том числе и в области борьбы с преступностью, регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, занятости и социальной защиты населения и других). В этом аспекте следует рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.
Так, например, предлагаемая в федеральном законодательстве модель местного самоуправления, по мнению многих специалистов, отбрасывает общество в конец XIX века. В то же время некоторые региональные законы значительно лучше решают концептуальные вопросы местного самоуправления. Казалось бы, в такой ситуации следует корректировать федеральный закон. Однако федеральный законодатель, а вместе с ним и другие федеральные органы власти, - стараются не видеть этого очевидного факта.
С превеликим трудом нашим депутатам и специалистам Государственного Совета Татарстана удалось убедить членов рабочей группы согласительной комиссии со стороны Приволжского федерального округа - в необходимости продолжить отработку (в качестве поисково-экспериментальной) модели местного самоуправления, которая реализуется у нас в республике.
Наше твердое убеждение - речь должна идти не о "приведении в соответствие", а о гармонизации федерального и регионального законодательства. Только такой подход, если быть объективным, более точно и всесторонне означал бы становление подлинно федеративного нормотворчества. Только такой подход полностью отвечает стратегической цели парламентаризма, сформулированной Президентом России В.В. Путиным 18 января 2000 года на первом заседании Государственной Думы третьего созыва: "начать важную работу - закладывать основы нового века России. Это значит - законодательства политически целесообразного, экономически обоснованного и юридически точного".
Необходимо помнить, что сама по себе унификация законодательства не является панацеей от неэффективности правовой системы. При наличии некоторых положительных сторон, - например, формирование единого правового поля, - ей присущи и отрицательные моменты. При тотальной унификации станет невозможным учет местных и региональных (иногда весьма существенных) особенностей, а, следовательно, возникнет вероятность "пробуксовки" федеральных законов.
Убедительным свидетельством сказанному служат принимаемые федеральные программы, особенно в части, касающейся вопросов национального развития, которые зачастую вмешиваются в компетенцию субъектов, в то время как данная сфера отношений, наверно как никакая другая, нуждается в особо взвешенном, выверенном подходе, с обязательным учетом мнения и предложений субъектов Федерации, особенно республик.
Юридически рассматриваемая проблема должна решаться путем издания федеральных законов, а также заключения договоров и соглашений. При этом федеральные законы в сфере совместной компетенции должны идти от жизни, использовать положительные наработки, найденные в результате договорной практики. Приниматься они должны только после получения одобрения большинства субъектов Федерации.
Не менее важен и другой момент. Насколько мне известно, в ходе нынешней весенней сессии в Государственной Думе предполагается рассмотреть более 600 законопроектов. Сами же депутаты отмечают, что сделать это физически просто нереально. Стремление же все вопросы жизнедеятельности государства и общества регулировать в Центре естественным образом приводят к грубейшим правовым пробелам:
Согласно оценкам некоторых специалистов за последние десять лет на федеральном уровне принято свыше 1100 законов, многие из которых сами противоречат Конституции России. Поэтому во многом следует согласиться с экспертным мнением Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, что "пора остановиться, критически оценить эту массу актов, ставших внутренне противоречивыми, не согласующихся друг с другом".
Правовая нестабильность многих федеральных законов снижает их социальную ценность, способствует формированию правового нигилизма, а все это вместе взятое оказывает негативное влияние на региональное законодательство. Каким же образом субъекты Федерации должны приводить свое законодательство в соответствие с федеральным, если сами федеральные законы противоречат Конституции?
Убежден, для того, чтобы получить стабильную, действительно работоспособную систему российского права, преодолеть существующие правовые коллизии необходимо объединить усилия не только палат Федерального Собрания, но и законодательных органов субъектов Федерации.
Чтобы разрешить весь комплекс проблем нашей правовой системы, необходимо, прежде всего, определиться с тем, какое законодательство мы хотим иметь? Федеративное устройство государства и многообразие экономических, социальных, этнических, географических и иных условий страны предполагает стабильное федеральное законодательство рамочного характера и более гибкое региональное.
5. С возникновением такого интегрирующего начала как федеральные округа, появился хороший шанс поставить взаимодействие между органами государственной власти субъектов Федерации в законодательном процессе на постоянную, системную основу. Для этого необходимо очертить направления и задачи такого взаимодействия, поскольку без четко сформулированных целей любой процесс обречен на угасание.
Спектр возможностей такого взаимодействия довольно широк. Но особо хотелось отметить следующие, на мой взгляд, наиболее актуальные в нынешних реалиях направления сотрудничества субъектов законодательного процесса.
Первое. Более широкое участие субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционности федеральных законов.
Согласно Российской Конституции, региональные законодательные органы обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Вместе с тем, нередко предложения, исходящие из субъектов, не находят должной поддержки в Государственной Думе. Многие федеральные законы, напрямую затрагивающие региональные интересы, принимаются без всестороннего учета мнений с мест.
Мы считаем, что федеральные законы, являющиеся на сегодняшний день базовыми для Центра и субъектов, такие как:
Второе. Взаимодействие в области решения вопросов, отнесенных к совместному ведению субъектов Федераций и федерального центра.
С сожалением приходится отметить, что большинство федеральных законов, принятых в целях реализации статьи 72 Российской Конституции, противоречат конституционным основам российского федерализма, так как практически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектам Российской Федерации, предусмотренного частью 2 статьи 76 Основного Закона страны.
Вместо того, чтобы принимать "рамочные" законы, регулирующие только те правоотношения, которые должны быть едины на всей территории Российской Федерации, разработчики и федеральный законодатель делают упор на детальном регулировании всего комплекса правоотношений без учета экономического потенциала, географических, национальных и иных особенностей субъектов.
Не всегда принимаются во внимание нормы Конституции о том, что по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы в случае отсутствия федерального закона. Это так называемое "опережающее правовое регулирование".
В связи с этим, считаем необходимым создать эффективно действующий механизм участия субъектов Федерации, с гарантией учета их мнений, в разработке законопроектов, особенно по предметам совместного ведения, в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Возможно также и участие полномочных представителей субъектов Федерации в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.
Сегодня каждый регион имеет свой, зачастую уникальный, законотворческий опыт регулирования, конкретизации правоотношений с учетом собственной специфики. Поэтому важно не только укреплять "вертикаль власти", но и создавать условия для становления самостоятельных в культурно-правовом отношении регионов с национально-территориальными правовыми системами. От возрождения местной, региональной правовой культуры во многом будет зависеть качество нормотворчества на федеральном уровне, а, в конечном счете - будущее российской государственности.
Наконец, третье направление - это сближение стандартов законотворчества субъектов Федерации в вопросах, отнесенных к предметам собственного ведения.
Наряду с анализом правовой базы субъектов, входящих в Приволжский федеральный округ, необходимо вести кропотливую работу по гармонизации их законодательства. То есть стремиться к совместимости терминологии и правовых дефиниций, выработке единых стандартов законотворчества.
В дальнейшем речь может идти о формировании единых подходов, прежде всего юридико-технического характера, к подготовке, оформлению и принятию проектов правовых актов, что необходимо для однозначного понимания предметов и областей регулирования в пределах всей массы законодательства, обеспечения юридической культуры правотворчества субъектов Федерации, высокого качества издаваемых ими актов. Образно говоря, региональный законодатель должен "говорить на одном языке", хотя "говорить" он может о разных вещах.
6. В заключение своего выступления позвольте вкратце остановиться и на некоторых формах взаимодействия региональных органов государственной власти и их аппаратов. Принципиально важно, чтобы сотрудничество было постоянным и целенаправленным, строилось бы на многосторонней основе.
В последние годы Государственный Совет Республики Татарстан активно налаживает горизонтальные связи с высшими законодательными органами субъектов Российской Федерации. Нами подписано более 20 соглашений и протоколов о сотрудничестве, в том числе и с республиканскими парламентами Башкортостана, Чувашии, Удмуртии, Мордовии, представительными органами власти Нижегородской, Самарской, Ульяновской, Пензенской областей, входящих в Приволжский федеральный округ.
Основной целью межпарламентского сотрудничества, безусловно, является обмен опытом законотворческой деятельности, текстами законов и законопроектов. С целью активизации взаимовыгодных, полезных контактов нами создаются рабочие группы по реализации соглашений и протоколов, состоящие из народных депутатов, юристов и других специалистов.
В 2000 году Государственным Советом Татарстана впервые была разработана и принята Примерная Программа межпарламентского сотрудничества. Имеющийся положительный потенциал межрегионального и международного сотрудничества и контактов оформился в самостоятельное направление деятельности парламента республики.
Считаю, что наряду с укреплением тесных двухсторонних связей между парламентами субъектов Российской Федерации, надлежит более смело организовывать коллективные проекты.
В их числе:
Благодарю вас за внимание.
1. Позвольте мне сердечно приветствовать вас от имени Государственного Совета Республики Татарстан и выразить признательность организаторам рабочей встречи - и, прежде всего, Губернатору Нижегородской области Ивану Петровичу Склярову, Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Сергею Владиленовичу Кириенко, Председателю Законодательного Собрания Нижегородской области Анатолию Александровичу Козерадскому - за приглашение участвовать в обсуждении столь важной и актуальной проблемы.
Надо прямо сказать, что свое участие в совещании столь представительного уровня мы рассматриваем не только как возможность встретиться с нашими уважаемыми коллегами, обменяться накопленным опытом, но и как возможность выйти на достижение действительно значимых и согласованных решений по важнейшим проблемам в законотворческой области.
2. Наша встреча проходит в сложное для страны время. Прошедшие годы существенно изменили ее социальный облик. Россия ушла от системы госсоциализма с планово-административной экономикой, но пока и не вошла окончательно в новое демократическое сообщество.
Все большее число здравомыслящих политиков и ученых, государственных деятелей и парламентариев начинает реально осознавать, что для России на рубеже веков есть единственная альтернатива: или она будет по-прежнему централизованным унитарным государством, тяготеющим к диктатуре авторитарного типа, или же превратится в подлинно демократическое федеративное государство.
Федерализм для многонациональной России - это, прежде всего,
- стабильность государства и механизм его саморазвития как системной целостности,
- это цивилизованная форма отношений Центра с регионами,
- это возможность функционирования России как демократического правового государства, в основе которого лежат согласованные, стабильно и плодотворно работающие федеральные и региональные законы.
Сегодня особенно очевидна растущая роль представительной власти в решении важнейших общественных проблем Российской Федерацией - укреплении ее федеративной государственности, межнациональной стабильности и гражданского согласия в обществе; проведении социально ориентированных рыночных реформ.
К сожалению, в России так и не сложились устойчивые традиции парламентаризма, культуры уважения к Закону. Тому есть немало причин. Приведу лишь один пример. В настоящее время государство весьма неэкономно прибегает к использованию законодательной и подзаконной правовой формы. Прямое действие закона, предполагающее наделение социальных субъектов правами и обязанностями непосредственно данным законодательным актом, нередко подменяется ведомственным нормотворчеством. По-видимому, мы извлекли мало уроков из негативного опыта прошлого, где было много норм, в основном подзаконных, но вечной проблемой оставался вопрос их реализации.
Сегодня популярен призыв - дайте нам "хорошие" законы. Однако никакой диктатурой закона нельзя создать стабильный и устойчивый правопорядок. Идея силового навязывания действующего законодательства свидетельствует о кризисе правовой идеологии, неспособности современного законодателя обходиться без механизмов "продавливания" закона в жизнь.
В последнее время все чаще говорят о необходимости совершенствования регионального законодательства, противоречиях многих законов субъектов Федерации - федеральным законам, в том числе Конституции страны. И это на самом деле имеет место. Поэтому вполне обоснованно Президент Российской Федерации В.В. Путин однозначно и решительно поставил вопрос об укреплении Российского государства, создании общего правового пространства. Однако у регионов не могут не вызывать удивление (если не сказать более) те методы, которые применяются при этом.
- Во-первых, известное требование Генерального прокурора к своим подчиненным привести все региональные законодательные акты (например, их за десятилетие только в Татарстане было принято более 300) в соответствие с федеральным законодательством в месячный срок (!) было изначально не только невыполнимым, но, по сути, напомнило яркие примеры крайне "революционных, в духе кавалерийской атаки" решений, коих в истории страны было предостаточно.
- Во-вторых, в сложившихся условиях существует потенциальная опасность возобладания сугубо механистического подхода к этому процессу: если региональный закон буквально не соответствует федеральному, то его обязательно нужно "исправить".
- "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации",
- "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации",
- "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и другие.
В деле реформирования законодательства нельзя "рубить сплеча", а следует тщательно и всесторонне проанализировать доводы всех сторон, чтобы не принять скоропалительного решения, противоречащего конституционным принципам Российской Федерации.
Например, после подписания (15 февраля 1994 г.) известного Договора между органами государственной власти России и Татарстана - в республике накоплен богатый опыт самостоятельного развития, формирования современных структур государственной власти, создания собственной системы законодательства, реализации уникального варианта экономических и социальных реформ, сохранения социально-политической стабильности и межнационального согласия.
Сложившаяся практика договорных отношений в Российской Федерации показывает, что они успешно реализуются и имеют хорошие перспективы на будущее, должны и далее совершенствоваться, создавая новые возможности для экономического и социального прогресса.
Вместе с тем созидательный потенциал договорных отношений используется явно недостаточно. Не только отдельные федеральные органы исполнительной власти, но и высшие органы государственной власти России зачастую не учитывают положения Договоров в своих отношениях с органами власти субъектов Федерации.
За прошедшие годы Государственной Думой не принято ни одного закона, в котором были бы защищены интересы субъектов Российской Федерации, их статус. Более того, во многие федеральные законы включаются нормы, лишающие субъекты тех прав, которые они имели раньше по федеральному же законодательству.
Примером может служить:
- лишение республик права формировать судейский корпус,
- исключение из федерального законодательства норм о правовой защите государственных символов республик,
- установление исключительно централизованного порядка решения вопросов наименования географических объектов, в том числе и наименования самих субъектов Федерации,
- чрезмерная детализация в федеральном законодательстве регламентных и процедурных вопросов, касающихся принятия решений органами представительной (законодательной) власти субъектов Федерации.
4. Убежден, что, не проведя серьезного, вдумчивого анализа сделанного, просто взять и отбросить, в том числе и все ценное и позитивное, было бы политически ошибочным.
Остановлюсь лишь на одном аспекте указанной проблемы. За прошедшее десятилетие в регионах накоплен существенный опыт законотворческой работы. Ни для кого не секрет, что многие нормативные акты, принятые в регионах, качественнее решают те или иные вопросы жизнедеятельности людей по сравнению с федеральным законодательством, причем это признается и федеральными органами власти. Ярким примером тому служат Земельные кодексы Республики Татарстан и Саратовской области, Закон Республики Татарстан "О занятости населения".
Поэтому ряд новаций законодательства субъектов Федерации в дальнейшем должен найти свое воплощение в федеральных нормативных актах (в том числе и в области борьбы с преступностью, регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, занятости и социальной защиты населения и других). В этом аспекте следует рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.
Так, например, предлагаемая в федеральном законодательстве модель местного самоуправления, по мнению многих специалистов, отбрасывает общество в конец XIX века. В то же время некоторые региональные законы значительно лучше решают концептуальные вопросы местного самоуправления. Казалось бы, в такой ситуации следует корректировать федеральный закон. Однако федеральный законодатель, а вместе с ним и другие федеральные органы власти, - стараются не видеть этого очевидного факта.
С превеликим трудом нашим депутатам и специалистам Государственного Совета Татарстана удалось убедить членов рабочей группы согласительной комиссии со стороны Приволжского федерального округа - в необходимости продолжить отработку (в качестве поисково-экспериментальной) модели местного самоуправления, которая реализуется у нас в республике.
Наше твердое убеждение - речь должна идти не о "приведении в соответствие", а о гармонизации федерального и регионального законодательства. Только такой подход, если быть объективным, более точно и всесторонне означал бы становление подлинно федеративного нормотворчества. Только такой подход полностью отвечает стратегической цели парламентаризма, сформулированной Президентом России В.В. Путиным 18 января 2000 года на первом заседании Государственной Думы третьего созыва: "начать важную работу - закладывать основы нового века России. Это значит - законодательства политически целесообразного, экономически обоснованного и юридически точного".
Необходимо помнить, что сама по себе унификация законодательства не является панацеей от неэффективности правовой системы. При наличии некоторых положительных сторон, - например, формирование единого правового поля, - ей присущи и отрицательные моменты. При тотальной унификации станет невозможным учет местных и региональных (иногда весьма существенных) особенностей, а, следовательно, возникнет вероятность "пробуксовки" федеральных законов.
Убедительным свидетельством сказанному служат принимаемые федеральные программы, особенно в части, касающейся вопросов национального развития, которые зачастую вмешиваются в компетенцию субъектов, в то время как данная сфера отношений, наверно как никакая другая, нуждается в особо взвешенном, выверенном подходе, с обязательным учетом мнения и предложений субъектов Федерации, особенно республик.
Юридически рассматриваемая проблема должна решаться путем издания федеральных законов, а также заключения договоров и соглашений. При этом федеральные законы в сфере совместной компетенции должны идти от жизни, использовать положительные наработки, найденные в результате договорной практики. Приниматься они должны только после получения одобрения большинства субъектов Федерации.
Не менее важен и другой момент. Насколько мне известно, в ходе нынешней весенней сессии в Государственной Думе предполагается рассмотреть более 600 законопроектов. Сами же депутаты отмечают, что сделать это физически просто нереально. Стремление же все вопросы жизнедеятельности государства и общества регулировать в Центре естественным образом приводят к грубейшим правовым пробелам:
Согласно оценкам некоторых специалистов за последние десять лет на федеральном уровне принято свыше 1100 законов, многие из которых сами противоречат Конституции России. Поэтому во многом следует согласиться с экспертным мнением Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, что "пора остановиться, критически оценить эту массу актов, ставших внутренне противоречивыми, не согласующихся друг с другом".
Правовая нестабильность многих федеральных законов снижает их социальную ценность, способствует формированию правового нигилизма, а все это вместе взятое оказывает негативное влияние на региональное законодательство. Каким же образом субъекты Федерации должны приводить свое законодательство в соответствие с федеральным, если сами федеральные законы противоречат Конституции?
Убежден, для того, чтобы получить стабильную, действительно работоспособную систему российского права, преодолеть существующие правовые коллизии необходимо объединить усилия не только палат Федерального Собрания, но и законодательных органов субъектов Федерации.
Чтобы разрешить весь комплекс проблем нашей правовой системы, необходимо, прежде всего, определиться с тем, какое законодательство мы хотим иметь? Федеративное устройство государства и многообразие экономических, социальных, этнических, географических и иных условий страны предполагает стабильное федеральное законодательство рамочного характера и более гибкое региональное.
- Основной целью федерального законодательства должно стать создание общих правил нормотворчества и поддержание основополагающих параметров складывающейся правовой системы.
- Законотворческий процесс на региональном уровне априори более гибок. И в этой гибкости заложен большой созидательный потенциал по принятию законов, наиболее полно и своевременно удовлетворяющих запросы регионов.
- При этом разные регионы имеют разные возможности и рамки ответственности, которые они в состоянии на себя взять. Поэтому объективно необходимо, наряду с законодательством о разграничении предметов ведения и полномочий, также учитывать договорные отношения, строящиеся на основе принципа субсидиарности - базовой ценности федерализма.
5. С возникновением такого интегрирующего начала как федеральные округа, появился хороший шанс поставить взаимодействие между органами государственной власти субъектов Федерации в законодательном процессе на постоянную, системную основу. Для этого необходимо очертить направления и задачи такого взаимодействия, поскольку без четко сформулированных целей любой процесс обречен на угасание.
Спектр возможностей такого взаимодействия довольно широк. Но особо хотелось отметить следующие, на мой взгляд, наиболее актуальные в нынешних реалиях направления сотрудничества субъектов законодательного процесса.
Первое. Более широкое участие субъектов Российской Федерации в обеспечении конституционности федеральных законов.
Согласно Российской Конституции, региональные законодательные органы обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Вместе с тем, нередко предложения, исходящие из субъектов, не находят должной поддержки в Государственной Думе. Многие федеральные законы, напрямую затрагивающие региональные интересы, принимаются без всестороннего учета мнений с мест.
Мы считаем, что федеральные законы, являющиеся на сегодняшний день базовыми для Центра и субъектов, такие как:
- "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации",
- "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" -
Второе. Взаимодействие в области решения вопросов, отнесенных к совместному ведению субъектов Федераций и федерального центра.
С сожалением приходится отметить, что большинство федеральных законов, принятых в целях реализации статьи 72 Российской Конституции, противоречат конституционным основам российского федерализма, так как практически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектам Российской Федерации, предусмотренного частью 2 статьи 76 Основного Закона страны.
Вместо того, чтобы принимать "рамочные" законы, регулирующие только те правоотношения, которые должны быть едины на всей территории Российской Федерации, разработчики и федеральный законодатель делают упор на детальном регулировании всего комплекса правоотношений без учета экономического потенциала, географических, национальных и иных особенностей субъектов.
Не всегда принимаются во внимание нормы Конституции о том, что по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы в случае отсутствия федерального закона. Это так называемое "опережающее правовое регулирование".
В связи с этим, считаем необходимым создать эффективно действующий механизм участия субъектов Федерации, с гарантией учета их мнений, в разработке законопроектов, особенно по предметам совместного ведения, в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Возможно также и участие полномочных представителей субъектов Федерации в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.
Сегодня каждый регион имеет свой, зачастую уникальный, законотворческий опыт регулирования, конкретизации правоотношений с учетом собственной специфики. Поэтому важно не только укреплять "вертикаль власти", но и создавать условия для становления самостоятельных в культурно-правовом отношении регионов с национально-территориальными правовыми системами. От возрождения местной, региональной правовой культуры во многом будет зависеть качество нормотворчества на федеральном уровне, а, в конечном счете - будущее российской государственности.
Наконец, третье направление - это сближение стандартов законотворчества субъектов Федерации в вопросах, отнесенных к предметам собственного ведения.
Наряду с анализом правовой базы субъектов, входящих в Приволжский федеральный округ, необходимо вести кропотливую работу по гармонизации их законодательства. То есть стремиться к совместимости терминологии и правовых дефиниций, выработке единых стандартов законотворчества.
В дальнейшем речь может идти о формировании единых подходов, прежде всего юридико-технического характера, к подготовке, оформлению и принятию проектов правовых актов, что необходимо для однозначного понимания предметов и областей регулирования в пределах всей массы законодательства, обеспечения юридической культуры правотворчества субъектов Федерации, высокого качества издаваемых ими актов. Образно говоря, региональный законодатель должен "говорить на одном языке", хотя "говорить" он может о разных вещах.
6. В заключение своего выступления позвольте вкратце остановиться и на некоторых формах взаимодействия региональных органов государственной власти и их аппаратов. Принципиально важно, чтобы сотрудничество было постоянным и целенаправленным, строилось бы на многосторонней основе.
В последние годы Государственный Совет Республики Татарстан активно налаживает горизонтальные связи с высшими законодательными органами субъектов Российской Федерации. Нами подписано более 20 соглашений и протоколов о сотрудничестве, в том числе и с республиканскими парламентами Башкортостана, Чувашии, Удмуртии, Мордовии, представительными органами власти Нижегородской, Самарской, Ульяновской, Пензенской областей, входящих в Приволжский федеральный округ.
Основной целью межпарламентского сотрудничества, безусловно, является обмен опытом законотворческой деятельности, текстами законов и законопроектов. С целью активизации взаимовыгодных, полезных контактов нами создаются рабочие группы по реализации соглашений и протоколов, состоящие из народных депутатов, юристов и других специалистов.
В 2000 году Государственным Советом Татарстана впервые была разработана и принята Примерная Программа межпарламентского сотрудничества. Имеющийся положительный потенциал межрегионального и международного сотрудничества и контактов оформился в самостоятельное направление деятельности парламента республики.
Считаю, что наряду с укреплением тесных двухсторонних связей между парламентами субъектов Российской Федерации, надлежит более смело организовывать коллективные проекты.
В их числе:
- Проведение межрегиональных конференций, семинаров и встреч по вопросам хода социально-экономических реформ.
- Для более детальной научной проработки проектов законодательных актов, проведения правовых консультаций, экспертных оценок концепций и готовых законопроектов представляется необходимым создание при содействии федерального округа постоянно действующего научно-консультативного центра.
- Было бы очень хорошо регулярно издавать специальный журнал, в котором нашли бы свое отражение опыт регионов в области законотворчества, разработки деятельности научно-консультационного центра, результаты межрегиональных конференций и встреч, научные публикации ученых-правоведов и рекомендации практиков.
- В целях налаживания более оперативного информационного обмена представляется необходимым открыть соответствующий сайт в Интернете.
Благодарю вас за внимание.
г. Нижний Новгород, 1-2 февраля 2001 г.