Публикации > Просмотр публикации
Депутатов нельзя судить, но можно разогнать
В коридорах государственной власти активно обсуждается проблема регистрации муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Правительству РФ предстоит подготовить, а государственной думе принять закон, который установит, кто будет вести эту работу: федеральная власть или орган субъекта РФ, каков порядок вступления в законную силу муниципальных правовых актов. Не обойтись и без механизмов ответственности. Как быть, если тот или иной орган местного самоуправления примет правовой акт, который станет противоречить конституции РФ, федеральному законодательству, нормативным правовым актам субъектов РФ, а то и уставу собственного муниципального образования? Опыт убеждает, что такие казусы случаются.
Нынешний Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает ответа на эти вопросы, а потому необходимы изменения и в нем тоже.
Этот закон определил порядок роспуска представительного органа муниципального образования в случае принятия им неправовых актов. Процедура состоит из ряда этапов. Вину представительного органа должен установить суд. Если депутаты в течение трех месяцев не исполнили судебного решения, не отменили спорный нормативный акт, законодательный орган субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта принимает закон о роспуске представительного органа муниципального образования, и полномочия последнего прекращаются.
Но тут есть один нюанс. Федеральный закон предусматривает, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет и досрочное прекращение полномочий его депутатов. Однако с этим трудно согласиться. Не наоборот ли? Ведь под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования предполагается досрочное прекращение его прав и обязанностей по решению вопросов местного значения. На наш взгляд, права и обязанности представительного органа не могут прекращаться — они только приостанавливаются в ряде случаев, например, при добровольном сложении полномочий в порядке самороспуска, при вступлении в силу решения суда либо реформировании муниципального образования. Происходит это в связи с невозможностью осуществлять полномочия депутатами данного созыва.
Здесь надо встать на защиту местного самоуправления и обратить внимание на то, что федеральный законодатель позволил распустить представительный орган муниципального образования даже при формальном несоответствии его правового акта. К сожалению, такая позиция непоследовательна. При роспуске законодательного органа субъекта Федерации за те же нарушения предусмотрены иные основания роспуска. Обратимся к Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Для досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ суд должен установить факт противоречия нормативного правового акта субъекта федеральному законодательству, а также тот факт, что законодательный орган не исполнил решение суда в течение шести месяцев. Закон предусматривает наступление ответственности только в том случае, если в результате этого уклонения были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов власти и местного самоуправления, а также нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Конституционный Суд РФ высказал свою правовую позицию по данной проблеме - в постановлении от 4 апреля 2002 года подчеркивается: само по себе бездействие законодательного органа субъекта РФ в случаях, когда его акт признан противоречащим федеральному законодательству, еще не дает оснований для начала процедуры досрочного прекращения полномочий.
Как видим, аналогичные основания при роспуске представительного органа муниципального образования не закреплены. Это - первое. Второе. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования не предусмотрена возможность предупреждения последнего высшим должностным лицом субъекта РФ, в то время как Законом № 184-ФЗ такая возможность предусмотрена в отношении законодательного органа субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в названном постановлении аргументировал свою позицию. Поскольку это может представлять интерес для читателей, процитируем решение: «По существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является профилактической мерой.
Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом РФ рассмотрения дела Конституционным Судом РФ в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции».
Третье. Законодательный орган субъекта РФ принимает решение о роспуске представительного органа муниципального образования в виде регионального закона. В постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд указал, что прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления именно законом является существенной гарантией.
В настоящее время в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 184-Ф3, роспуск законодательного органа самого субъекта РФ и, соответственно, оценка «тяжести нарушения» и необходимости роспуска - компетенция Президента РФ. Четвертое. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, в который по должности входят главы, как быть с ними? В рассматриваемом случае главы поселений не несут никакой ответственности.
И последнее. На наш взгляд, в Федеральном законе № 131-ФЗ нет решения на тот случай, когда полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Все это очевидные противоречия и «белые пятна» в нашем законодательстве. Их надо устранять. В Республике Татарстан накоплен в этом отношении свой уникальный опыт, прошедший проверку жизнью.
Мидхат Курманов
министр юстиции Республики Татарстан,
кандидат юридических наук,
Ильшат Миннегулов
В коридорах государственной власти активно обсуждается проблема регистрации муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Правительству РФ предстоит подготовить, а государственной думе принять закон, который установит, кто будет вести эту работу: федеральная власть или орган субъекта РФ, каков порядок вступления в законную силу муниципальных правовых актов. Не обойтись и без механизмов ответственности. Как быть, если тот или иной орган местного самоуправления примет правовой акт, который станет противоречить конституции РФ, федеральному законодательству, нормативным правовым актам субъектов РФ, а то и уставу собственного муниципального образования? Опыт убеждает, что такие казусы случаются.
Нынешний Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает ответа на эти вопросы, а потому необходимы изменения и в нем тоже.
Этот закон определил порядок роспуска представительного органа муниципального образования в случае принятия им неправовых актов. Процедура состоит из ряда этапов. Вину представительного органа должен установить суд. Если депутаты в течение трех месяцев не исполнили судебного решения, не отменили спорный нормативный акт, законодательный орган субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта принимает закон о роспуске представительного органа муниципального образования, и полномочия последнего прекращаются.
Но тут есть один нюанс. Федеральный закон предусматривает, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет и досрочное прекращение полномочий его депутатов. Однако с этим трудно согласиться. Не наоборот ли? Ведь под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования предполагается досрочное прекращение его прав и обязанностей по решению вопросов местного значения. На наш взгляд, права и обязанности представительного органа не могут прекращаться — они только приостанавливаются в ряде случаев, например, при добровольном сложении полномочий в порядке самороспуска, при вступлении в силу решения суда либо реформировании муниципального образования. Происходит это в связи с невозможностью осуществлять полномочия депутатами данного созыва.
Здесь надо встать на защиту местного самоуправления и обратить внимание на то, что федеральный законодатель позволил распустить представительный орган муниципального образования даже при формальном несоответствии его правового акта. К сожалению, такая позиция непоследовательна. При роспуске законодательного органа субъекта Федерации за те же нарушения предусмотрены иные основания роспуска. Обратимся к Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Для досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ суд должен установить факт противоречия нормативного правового акта субъекта федеральному законодательству, а также тот факт, что законодательный орган не исполнил решение суда в течение шести месяцев. Закон предусматривает наступление ответственности только в том случае, если в результате этого уклонения были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов власти и местного самоуправления, а также нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
Конституционный Суд РФ высказал свою правовую позицию по данной проблеме - в постановлении от 4 апреля 2002 года подчеркивается: само по себе бездействие законодательного органа субъекта РФ в случаях, когда его акт признан противоречащим федеральному законодательству, еще не дает оснований для начала процедуры досрочного прекращения полномочий.
Как видим, аналогичные основания при роспуске представительного органа муниципального образования не закреплены. Это - первое. Второе. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования не предусмотрена возможность предупреждения последнего высшим должностным лицом субъекта РФ, в то время как Законом № 184-ФЗ такая возможность предусмотрена в отношении законодательного органа субъекта РФ. Конституционный Суд РФ в названном постановлении аргументировал свою позицию. Поскольку это может представлять интерес для читателей, процитируем решение: «По существу, вынесение предупреждения в адрес законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является профилактической мерой.
Такое предупреждение способствует как своевременному исключению применения нормативных правовых актов, признанных противоречащими федеральному законодательству, так и инициированию субъектом РФ рассмотрения дела Конституционным Судом РФ в процедурах проверки нормативных правовых актов или спора о компетенции».
Третье. Законодательный орган субъекта РФ принимает решение о роспуске представительного органа муниципального образования в виде регионального закона. В постановлении от 16 октября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд указал, что прекращение полномочий выборного органа местного самоуправления именно законом является существенной гарантией.
В настоящее время в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 184-Ф3, роспуск законодательного органа самого субъекта РФ и, соответственно, оценка «тяжести нарушения» и необходимости роспуска - компетенция Президента РФ. Четвертое. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, в который по должности входят главы, как быть с ними? В рассматриваемом случае главы поселений не несут никакой ответственности.
И последнее. На наш взгляд, в Федеральном законе № 131-ФЗ нет решения на тот случай, когда полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Все это очевидные противоречия и «белые пятна» в нашем законодательстве. Их надо устранять. В Республике Татарстан накоплен в этом отношении свой уникальный опыт, прошедший проверку жизнью.
Мидхат Курманов
министр юстиции Республики Татарстан,
кандидат юридических наук,
Ильшат Миннегулов
Опубликовано в газете "Российская газета" № 122, 9 мая 2005 года.