Опыт политического прагматизма

СОВРЕМЕННЫЙ ОПЫТ ПОКАЗЫВАЕТ, что юбилеи субъектов Российской Федерации, как состоявшиеся (300-летие Санкт-Петербурга, 750-летие Калининграда-Кенигсберга), так и будущие (Башкирия, Ингушетия и др.), пронизаны философией политического прагматизма. Это объективно правильно и логично. Не стали исключением и торжества в августе 2005 года в связи с 1000-летием Казани, столицы Республики Татарстан. Они, вне всякого сомнения, имели общероссийское и международное измерение, были сопряжены с историческим прошлым Российского государства, а также сегодняшним процессом реформирования России на принципах демократии, рыночной экономики, уважения общепризнанных прав человека и народов, закрепленных в международном праве и Уставе ООН.

Особо следует подчеркнуть то, что в казанском юбилее нашли общее и специфическое отражение тенденции регионализма, которые все более активно выступают реальным фактором развития современного государства и общества. При этом раскрывается их универсализм, транснациональный и транстерриториальный характер. Российские регионы в силу различных причин являются политическими акторами, участниками внутригосударственных и международных процессов. Они вносят вместе со своими иностранными партнерами многовекторный вклад в динамику этих процессов, структуризацию, укрепление их нормативной базы.

Об этом, в частности, свидетельствует опыт работы Совета Европы, ОБСЕ, Европейского союза, СНГ, других международных институтов. Думается, что субъекты Российской Федерации (государственные и административные единицы), обладая должной волей и существенным социально-экономическим, технологическим, культурным потенциалом, в состоянии поднять на новый, адекватный вызовам XXI века уровень управление регионалистикой. И сделают это в рамках кооперации друг с другом, со своими коллегами из-за рубежа, имея конкретную цель - создание общеевропейского межрегионального пространства партнерства и сотрудничества.

Формирование подобной политико-правовой конфигурации, отвечающей ее сущности системы институтов, международно-правовых и национально-юридических нормативов, является, с нашей точки зрения, важнейшей задачей европейских государств и международных организаций.

Оптимизм казанского региона дополнен, естественно, итогами развития других субъектов Российской Федерации, обусловлен рядом причин: опытом государственного строительства Республики Татарстан, достаточно позитивным выполнением первого в истории России Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, закрепленного 15 февраля 1994 года на основе Конституции и законодательства России, внедрением новых управленческих принципов и средств в региональную политику, экономику и юриспруденцию, перестройкой экономики (включая промышленность, сельское хозяйство, нефтедобычу и т.д.) на идеях рыночной конкуренции, равноправия различных форм собственности, продуманной инвестиционной политикой, развитой республиканской юридической базой, современной внешнеторговой практикой, оптимизацией отношений законодательной и исполнительной властей, приоритетностью линии на межнациональный и межконфессиональный мир и согласие, обеспечение жизненных потребностей граждан. Этот перечень элементов или признаков современной характеристики субъекта, имеющего, конечно, и проблемные стороны, его социального паспорта можно продолжать и далее. Но уже обозначенное показывает, что Татарстан неслучайно относится к группе других региональных лидеров России.

Отсюда закономерен значительный и растущий интерес к ним со стороны зарубежной общественности, СМИ, политических, деловых кругов. Достигнутое не может не удовлетворять интересы Республики Татарстан - российского региона, работающего в том числе посредством международного признания на государственный потенциал и имидж России. Полученные в ходе государственного строительства последних лет результаты отвечают также и интересам самой России, в которой по многим параметрам созданы демократические условия для проведения современной региональной политики. Однако надо быть самокритичными. Все, что мы имеем сегодня в этой сфере, не означает завершение государственно важного и стратегического процесса построения российской модели федерализма и ее претворения в жизнь.

Во-первых, остались не решенные до конца проблемы (например, оптимизация бюджетного федерализма; параметры баланса интересов и ресурсов федерального центра и субъектов; перспективы укрупнения регионов и др.).

Во-вторых, возникли новые вопросы, связанные, например, с активной ролью субъектов Российской Федерации в обеспечении государственной и общественной безопасности, в борьбе с терроризмом, их участием в реализации международных обязательств России и т.д. Поэтому официальные дискуссии и мероприятия, проведенные в рамках 1000-летия Казани, в частности заседание Государственного совета Российской Федерации с участием Президента России В.В.Путина, руководителей субъектов Российской Федерации, отдельных министров правительства России, можно рассматривать в качестве мониторинга процесса регионализации нашей страны.

Состоявшийся разговор, его акценты (в том числе и по оптимизации разграничения полномочий) предполагают дальнейшее исследование проблем российского федерализма, обобщение его опыта, принятие на вооружение соответствующих международных стандартов (Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., проект Европейской хартии регионального самоуправления 2003 г. и др.), включая критерии устойчивого развития региона, разработанные в ООН.

На концептуальном уровне, и это показали публичные встречи в Казани, следует признать, что построение в России федерализма современного типа остается стратегической задачей власти. От ее решения на принципах права и справедливости, с учетом внутренних и зарубежных опытных наработок зависит безопасность России в широком смысле (политическая, социально-экономическая, гуманитарная), ее движение по пути требований демократии, цивилизованного рынка, правового государства, реальная дееспособность страны оказывать влияние на миростроительство и миропорядок в условиях глобализации.

Позитивные итоги в решении указанной задачи зависят от их четкого определения, анализа, нахождения адекватных средств регулирования. А этого можно добиться лишь при профессиональном объединении усилий всех ветвей власти на федеральном и региональном уровнях. При их прагматичной и научно обоснованной координации друг с другом, в чем сегодня наблюдается большой дефицит. Оценивать и решать данную задачу в настоящее время по ряду причин и обстоятельств сподручнее, чем, скажем, в 1990-х годах.

Тогда, в 90-х годах XX века, Россия лишь вступала в очередную стадию политического самоопределения, не обладая универсально должным и готовым инструментарием, а также ответами на многие сложные и новые проблемы жизни государства. Среди подобных исторических ответов - практика действия Конституции России, которая как акт высшей юридической силы показала на деле вплоть до сегодняшнего дня свою ценность: формирование общефедерального законодательства, обязательного для применения, контроль (конституционный, прокурорский, судебный) за его соблюдением, приведение правовой системы субъектов России в соответствие с общегосударственными нормативами; наличие разнообразного прикладного опыта разграничения полномочий между органами государственной власти; становление цивилизованных, прагматичных с элементами взаимной выгоды отношений федерального центра и регионов; наличие в составе субъектов Российской Федерации политических акторов, отвечающих критериям еврорегиона; опыт местного самоуправления, соответствующий международным стандартам; наличие у российских субъектов солидных и долгосрочных наработок в сфере международных и внешнеэкономических связей, их активное присутствие в институтах международного сотрудничества и др.

Сделано в условиях новой федеральной власти, таким образом, немало. Этого нельзя отрицать. Более того, существующее после всесторонней и критической оценки может быть использовано в процессе дальнейшего совершенствования российской федеральной и региональной политики. В пользу такого подхода говорят многие проблемы. Императивность их решения требует разработки общегосударственной Программы развития и оптимизации федерализма в России. Отдельные импульсы движения в этом направлении, в частности по законотворческому вектору, были обозначены во время празднования юбилея Президентом России.

Подобного рода документ должен объединить цели, принципы, механизмы и ресурсы укрепления федеративных отношений, практики федерализма, по крайней мере в рамках пяти направлений: субъекты Российской Федерации; центральные органы государственной власти и управления; взаимодействие субъектов Российской Федерации друг с другом и с федеральными структурами; международные отношения с участием российских регионов.

Таких проблем - ориентиров, определяющих государственную деятельность по тематике федерализма и регионализма, достаточно. Они отличаются тремя важными признаками: содержательным наполнением и разнообразием; взаимосвязанностью; комплексностью и системностью регулирования. Назовем для иллюстрации некоторые из них. Противоречия между юридическим (конституционным) равноправием и фактическим, прежде всего социально-экономическим, статусом субъектов. Их различие по ряду признаков - реальный факт. Так, выделяется группа промышленно развитых субъектов с высоким экономическим и торговым потенциалом - Москва и Московская область, Санкт-Петербург, Тюменская область, Свердловская область, Республика Татарстан, Республика Башкортостан и др. Именно они вносят значительный вклад в бюджет страны. 49 регионов относятся к числу приграничных территорий, что определяет специфику их правосубъектности. Ряд субъектов (особенно регионы Северного Кавказа) обладают сложным многонациональным составом, требующим всестороннего учета в государственной политике.

Отсюда - объективно неодинаковые возможности регионов России для их развития, неготовность ряда из них в ближайшей перспективе к конкурентному образу жизни в условиях рынка, сохранение деления на доноров и реципиентов (дотационность - "головная боль" и затратный материальный ресурс власти на протяжении длительного периода). Эти явления формируют политические и даже психологические сложности, которые отражают, с одной стороны, тенденции территориального эгоизма, а с другой - территориального иждивенчества. И как следствие, будем откровенными, накопление в общественном сознании своего рода социальных обид, политического раздражения, требований к власти, не способной в ряде случаев действовать быстро и эффективно.

И наконец, самое главное в этой картине - социальная дифференциация населения, отдельных групп граждан в отдельных субъектах России, что означает фактически отступление от принципа равноправия. А это затрагивает уже другую серьезную материю - объемность выполнения Россией своих международных обязательств в сфере защиты прав и свобод человека. В соответствии с Конституцией России (статья 15) в таких вопросах должен быть один стандарт и один подход, опирающийся на универсализм применения международного права и равенство социального статуса личности, независимо от ее национальности, пола, вероисповедания, места проживания. Хотя, и это понятно, в условиях многообразия субъектов России изменить ситуацию к позитиву в одночасье непросто. Но государство, власть должны к этому стремиться инвариантно.

Другая проблема - определенное гипертрофирование в общественном мнении, в политическом сознании российской элиты рыночного фактора, его способности решать - исключительно через категории "финансы", "денежное обращение", "конкуренция" и т.д. - любые, самые сложные и долгосрочные вопросы, включая такой комплексный, как федерализм. Конечно, для решения последнего вопроса, его современной настройки в атмосфере глобализации экономический момент является необходимым средством. Но выход на рыночные методы, особенно применительно к России, должен быть последовательным, без приемов "шоковой терапии". К тому же имеется еще одно "но". Опыт, например, европейских федеративных государств (Бельгия, Германия), живущих в условиях рыночных отношений, показывает: для действительно демократичного, с большим запасом прочности режима федерализма чисто экономических предпосылок мало.

Нужны и другие инструменты, программы, ориентированные на решение культурных, лингвистических, образовательных и иных проблем, которые не исчезают при либеральной экономике сами по себе, потому что опираются на естественные потребности и интересы субъектов Федерации, проживающих в них национальных этнических групп.

Это предельно актуально и для России - страны, в которой объединены разные народы и национальности. Поэтому важно достижение в ходе современного строительства Российской Федерации эффективного согласования концепции региональной и межнациональной политики, разработки экономических мер, связанных с гуманитарной проблематикой. Такой подход естественен и прагматичен. Он станет, помимо прочего, реальной преградой на пути сепаратизма, национализма, религиозного фанатизма, распространения идей, подпитывающих антироссийские настроения, террористические воззрения. При этом имеет большое значение практика более активного обращения власти к такому конституционному институту, как разграничение и делегирование полномочий в отношениях федерального центра и регионов, применение связанного с ним принципа солидарности и субсидиарности, широко признанных в европейском регионализме.

Эта практика, как показывает анализ действия заключенных в конце прошлого столетия договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, приучает последних к самостоятельности, в том числе и хозяйственной, инициативности поведения и, конечно, государственной ответственности. Позитив - овладение приемами управления регионализмом в условиях дифференциации субъектов; восприятие идей реального федерализма приобрели и структуры центральной власти. Накопленное тогда представляет интерес и для сегодняшнего дня, когда, судя по последним заседаниям Государственного совета в Калининграде (июль 2005 г.) и Казани (август 2005 г.), в рамках процесса оптимизации вертикали власти регионы начинают получать дополнительные полномочия. Пример тому - Указ Президента Российской Федерации N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" от 2 июля 2005 года. Важно при этом обеспечение делегируемых полномочий надлежащим (организационным, материальным и кадровым) ресурсом, который бы стимулировал их развитие в качестве полноценного субъекта России.

Так складывается в современной России объективно, что при всех положительных оценках поведения регионов, перспектив их социально-экономического роста, достигаемого за счет их внутренних резервов, без организованной, политически корректной и стабильной финансово-экономической поддержки со стороны органов власти Федерации (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ) многие существующие проблемы федерализма, региональных отношений сами по себе не решатся. Этот тезис надо жестко признать. Подтверждение - такие вопросы, как наличие территориальных споров (Северный Кавказ); большое число мигрантов, временно перемещенных лиц (Ингушетия, Ставропольский край); процесс политического урегулирования в Чечне; особое положение Калининградской области (анклавность); необходимость укрепления государственной и административно-территориальных границ и др. В то же время, говоря о приоритетной роли и функции центральной власти в решении значительного числа региональных проблем, нельзя снижать ответственность за состояние дел самих субъектов.

Без двустороннего объединения воли, стимулов и ресурсов многие направления реформирования России (пенсионное, ЖКХ, здравоохранение и т.д.) будут долгое время проблематичными. Еще один важный момент, который вытекает из "казанских дебатов" и опыта Татарстана в целом, других продвинутых регионов России, которые применяют современный политический и экономический менеджмент. Он спроецирован на управление, реализацию региональной политики посредством идей и практики государственно-частного партнерства. Реальный федерализм вполне воспринимает подобный подход и прагматизм. Нужен соответствующий договор согласия и действий власти и бизнеса, который де-юре отвечал бы конституционно-правовым принципам.

Наконец, о еще одном позитивном уроке из Казани. Речь идет о подтверждении большого практического значения для развития российских регионов в начале XXI века международного фактора. Причем в равной мере важно и принципиально то, что делает в этом плане федеральный центр (например, договоры Российской Федерации о содействии приграничному сотрудничеству, договоренности России и ЕС в рамках четырех "дорожных карт" об участии субъектов Российской Федерации в их выполнении, создание Совета глав субъектов Российской Федерации при Министерстве иностранных дел России и т.д.) и что созидают сами регионы. А конкретная практика российских регионов весьма разнообразна, интенсивна, географически универсальна, отвечает Конституции России и ее международно-правовым обязательствам. Проведенные в рамках казанского юбилея встречи на высшем уровне руководителей стран СНГ, государств - участников ЕЭП еще раз показали, что в системе международных связей субъектов России приоритетное место в силу многих значимых причин занимали и будут занимать их отношения с коллегами по СНГ. Более того, имея в виду проблемы функционирования этого объединения, можно утверждать, что именно фактор межрегионального взаимодействия, его конкретизация, наполнение реальными проектами и планами, их выполнение может служить инструментом углубления интеграции, создания должной атмосферы уважения и притяжения государств СНГ друг к другу. Таким проектом, например, учитывая проблематичность и значение кавказского района для общеевропейской безопасности, могло бы стать создание еврорегиона "Северный Кавказ", в который вошли бы отдельные субъекты России, Грузии, Турции.

Разумеется, российские регионы должны продолжать свои отношения (торгово-экономические, в области культуры, поддержки соотечественников, туризма и др.), расширять их тематику на двусторонней и многосторонней основе с другими странами, а также международными организациями (органами ООН, Совета Европы, ОБСЕ, ЧЕС). По мере наращивания федерального потенциала России, его совершенствования, субъекты Российской Федерации будут иметь больше возможностей и практических ресурсов для укрепления собственного международного статуса. Но уже сегодня многие из них реально влияют на европейскую и международную политику в области регионализма.

Таковы некоторые размышления по поводу 1000-летия Казани, даты исторической и, оказывается, очень современной, интересной России и международному сообществу, в которое наша страна эффективно и авторитетно входит.