Суверенитет проглочен. Анархия или унитаризм не могут быть его послевкусием


Тема державности, сильной руки, русской, а не российской государственности звучит сегодня гораздо чаще, нежели проблема развития федеративных отношений. При этом претензии на самостоятельность регионов, их собственное мнение по различным вопросам воспринимается, чуть ли не как сепаратизм. Эксплуатируется страх, что Россия может повторить судьбу СССР. Именно на этой почве возникают сомнения в необходимости федерализма. При этом как-то забывается, что Советский Союз был предельно централизованным государством.

Раз уж президент РФ определил федерализм как стратегическое направление, надо хотя бы знать, что это такое. Да, официально Россия - федерация, но ее могут назвать унитарным государством или даже империей. Когда о России говорят, что она империя, то в этой оценке, кроме эмоций, есть и доля рационального, которое связано не с Конституцией, а с политической культурой. В 1993-м Борис Ельцин расстрелял парламент. Это было чистой воды произволом. Но самое страшное заключается в том, что народ, который ему не давал таких полномочий, воспринял это спокойно, почти как должное. Что стало бы с президентом, например, Франции, если бы он отдал приказ стрелять по Национальному собранию? Его бы судили.

Политическая культура России - тяжелое наследие унитарного СССР. Впрочем, Советский Союз даже государством назвать трудно. Это было псевдогосударство, которое целиком контролировалось аппаратом КПСС. В унитарном же государстве, хотя суверенитет сосредоточен исключительно в Центре, это не говорит о степени его централизации. Такое государство может быть и сильно децентрализованным, но по воле самого Центра. В Европе происходит перераспределение полномочий в пользу нижестоящих органов власти во всех без исключения унитарных государствах. Так создается более эффективная система управления. Но децентрализация не есть еще федерализм.

Округа - лишнее звено "вертикали власти", стимул к дезинтеграции страны, они не имеют никакого отношения к федерализму.

Федеративное государство построено иначе. В нем суверенитет изначально разделен между Центром и субъектами. По-другому и быть не может: федерации исторически появились путем объединения независимых государств в союзное государство с передачей ему части суверенитета. Такова природа федерации, у которой наряду с народом страны появляется второй источник права - народ субъекта. Основанием для этого служат этнические, лингвистические, религиозные или территориальные (исторические) различия.

Когда речь идет о суверенитете субъекта, то, естественно, под этим не имеется в виду его безграничность. Например, в конституции Швейцарии от 1999 года в ст. З записано, что "кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией". Точно так же и Центр не может иметь безграничный суверенитет. Эпоха абсолютного суверенитета прошла вместе с абсолютной монархией.

Наряду с разделенным суверенитетом другой обязательный признак федерации - договорные отношения, которые обеспечивают взаимодействие Центра и субъектов и создают поле общих интересов, что очень важно для целостности страны.

В федерации субъекты носят государственный характер в отличие от административных единиц унитарного государства и обладают финансовой самостоятельностью. Член федерации в пределах своей компетенции является автономным носителем законодательной, исполнительной и судебной власти (возможно, параллельно с федеральными судами, как, например, в США). Отсутствие какого-либо из этих признаков означает шаг к унитарному государству.

Американская модель федерации строится на концепции "плавильного котла". Хотя в последние годы даже американские специалисты не руководствуются этой теорией (этнический фактор в США становится все более ощутимым, особенно на Юге), тем не менее российская политическая элита с большой симпатией относится к ней.

Другая модель федерализма - швейцарская. Она опирается на концепцию "единства многообразия". В Швейцарии четыре государственных языка (немецкий, французский, итальянский, ретороманский) и две доминирующие религии (протестантизм и католичество). В Швейцарии считается, что демократия механического большинства не обеспечивает права меньшинств, которые могут быть защищены только через предоставление дополнительных прав кантонам и коммунам.

Особняком стоит "персональный федерализм" Бельгии, в основе которого лежит национально-культурная автономия, то есть субъектами федерации являются наряду с территориями также и этнические общины.

Россия имеет специфическую историю, а потому она не может просто копировать модель той или иной страны. В отличие от США в России этно-конфессиональный фактор носит политический характер, а потому многие коренные народы имеют титульные республики. Это сближает Россию со Швейцарией, нам более подходит принцип "единства многообразия", а не "плавильного котла". Но Швейцария складывалась через добровольное объединение независимых кантонов вначале в конфедерацию, а затем в федерацию. Россия же была вначале монархической, а затем коммунистической империей. Процессы децентрализации в ней начались только в 1990-е годы и шли как снизу, так и сверху. Снизу - через так называемый парад суверенитетов. Сверху - через передачу части властных полномочий регионам путем заключения федеративного и двусторонних договоров, принятие Конституции России.

Сегодня многие политики рассматривают 1990-е годы как период ослабления государства под напором "националов". На самом деле в те годы шла выработка принципов федеративного устройства России, и было бы серьезной ошибкой отказываться от достижений тех лет.

Когда Борис Ельцин, будучи в Татарстане, сказал:

"Берите суверенитета, сколько проглотите", то он интуитивно сделал гениальный ход. Он предложил модель перехода от унитарной системы к федерации, кстати, в полном соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации. Заключение договоров также было позитивным явлением, ибо они фиксировали общие интересы Центра и субъектов.

Сегодня, благодаря Договору "О разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" республика выступает фактором стабилизации политической ситуации в России. Татарстан, взяв на себя ответственность за дела на своей территории, не создает для Центра проблем, а, наоборот, снимает их самостоятельно, избавляя федеральные органы от дополнительной нагрузки. Максимально используя местные ресурсы и инициативу, Татарстан стал наиболее динамично развивающимся регионом, причем производство растет независимо от конъюнктуры цен на нефть и во всех секторах экономики без исключения.

В прессе и научных статьях время от времени всплывает тема распада России, хотя сегодня нет субъектов, стремящихся к отделению. Есть только фантазии журналистов на этот счет. Проблемы, которые возникают в отношениях Центра с субъектами, вызваны не стремлением к отделению или федерализмом как формой государственного устройства, а нечеткостью разграничения полномочий, необеспеченностью регионов достаточными финансовыми источниками, отсутствием гарантий прав народов, мелочной регламентацией всего и вся. Проблемы кроются не в децентрализации (что не тождественно дезинтеграции), а скорее в излишней централизации, которую нередко отождествляют с целостностью страны.

Но чем, собственно, федерация лучше унитарного государства? федерация учитывает этно-конфессиональный фактор, игнорирование которого чревато политическими осложнениями. Иначе говоря, федерализм - метод смягчения потенциальных конфликтов. С экономической точки зрения это хороший стимул для поиска территориальных источников роста и, в конечном счете, лучшей выживаемости государства в целом.

В Швейцарии налоги делятся так: 1/3-у федерации, 1/3 - у кантонов, 1/3 - у коммун. Это обеспечивает стабильность и эффективность государственной машины. Такой идеал в ближайшее время недостижим для России, но к нему надо стремиться.

По большому счету Россия уже выбрала свой путь развития. Невозможно представить ситуацию возврата к унитарному государству, последствия будут мало предсказуемы, да и ресурсов для этого нет. Для прогнозирования перспектив развития России нужна очень трезвая оценка ее состояния, причем без державных амбиций и мессианских настроений.

С распадом Союза изменились все параметры, влияющие на большую политику. Резко уменьшился экономический и демографический потенциал. Климат государства стал более суровым из-за "отпадения" юга, а вместе с этим экономика страны стала более затратной. Положение России на Каспийском, Черном и Балтийском морях кардинально изменилось и перестало быть ключевым. Масштабы страны более не являются преимуществом России, скорее наоборот, снижают ее конкурентоспособность. При этом проблемы охраны границ не особенно облегчились по сравнению с СССР. В этой ситуации тарифы на транспортные перевозки (с учетом одиннадцати часовых поясов) становятся не только экономическим, но и политическим фактором. Их нельзя отпускать в свободное плавание, ибо от них во многом зависит целостность страны. Фигурально выражаясь, главные сепаратисты в стране - тарифы.

Другая опасность кроется в сырьевом характере экономики, что не стимулирует внутреннюю кооперацию между регионами, зато привязывает к внешним рынкам. Поэтому влияние экономических гигантов вдоль границ России со временем будет возрастать.

Создание семи федеральных округов - еще один фактор неопределенности. Они и не административные единицы, и не субъекты, и не экономические ассоциации. Федеральные округа совпадайте военными, экономически самодостаточны, их границы проведены с учетом этнического состава - они грамотно скроены. Другими словами, это готовая форма для объединения регионов в квазигосударства. Может, это и не так было задумано политтехнологами, но факт есть факт. Округа - лишнее звено в "вертикали власти", стимул к дезинтеграции страны и никакого отношения не имеют к федерализму.

Многие уповают на централизацию власти и финансовых потоков как на панацею от всех бед страны. На самом деле это самообман. Положение, когда 80 субъектов федерации зависят от состояния федерального бюджета, делает общую ситуацию в стране нестабильной. Ведь федеральный бюджет во многом пополняется за счет экспорта нефти, газа и металла, и колебание цен на сырье ставит регионы в трудное положение - им придется надеяться на кого угодно, но не на родной Центр. При росте тарифов на перевозки и энергоносители, сырьевом характере неконкурентоспособной экономики существующие межбюджетные отношения с жесткой привязкой регионов к Центру представляют явную опасность - резкое падение цены на нефть на мировом рынке включит в России механизмы дезинтеграции.

Вывод из всего сказанного выше очевиден: чем последовательнее Россия пойдет по пути федерализации, развития демократии и рыночных отношений, тем более эффективную систему управления она построит.

Однако сегодня по Конституции РФ создалась запутанная ситуация с совместными полномочиями, которые на практике перешли в исключительную компетенцию федеральных органов. Центр и без того перегружен функциями, у него фантастически раздут аппарат, создаются территориальные подразделения федеральных ведомств, действуют генеральные инспекторы и чиновники из структур федеральных округов, которые не знают, чем себя занять, растет армия местных чиновников. Такая система очень скоро и неизбежно парализует деятельность всей государственной машины. Жажда прибрать к военрукам все финансовые потоки возобладала над разумом и чувством безопасности.

Центру нужно иметь не максимальное, а оптимальное количество стратегических функций. Второстепенные функции можно и нужно передавать субъектам вместе с финансовым обеспечением. Регионы, способные прокормить себя, - залог стабильности государства.

Отсюда важнейшее требование к финансовой системе - формирование фискального федерализма, когда каждый уровень управления имеет свою точно фиксированную налоговую базу. В Швейцарии налоги делятся в соотношении 1/3 - у федерации, 1/3 - у кантонов, 1/3-у коммун. Это обеспечивает стабильность и эффективность государственной машины. Такой идеал в ближайшее время недостижим в России, но к нему надо стремиться.

Болезненной проблемой стал вопрос равенства субъектов. Большую путаницу в этот вопрос вносит сама Конституции РФ, в соответствии, с которой существуют три типа различных субъектов, которые, тем не менее, каким-то образом должны быть равны. При этом автономные округа и автономные области входят в состав других субъектов, будучи с ними равными, что нужно признать просто абсурдом.

Определенные различия в статусе субъектов явно несправедливы. Сама практика ведет к выравниванию объема полномочий республик и других субъектов. В то же время некоторые различия между ними совершенно естественны. Например, в республиках существует ряд государственных языков, в областях этого нет. Такая асимметричность явление нормальное. У некоторых регионов геополитическое положение требует особых полномочий. Взять, к примеру, Калининградскую область, находящуюся в анклаве. Конечно, ей следует предоставить особый статус. Разнообразие статусов субъектов будет скорее укреплять, нежели ослаблять государство.

Порядок и дисциплину в стране можно строить на окриках вышестоящих инстанций, а можно провести четкое разделение функций органов власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Чем меньше они будут вмешиваться в дела друг друга, тем надежнее будет работать система. Никем не надо командовать - главное каждому исполнять законы на своем уровне. И никакого произвола. Это и есть нормальный цивилизованный федерализм, без всякой "вертикали власти".