Фарид Мухаметшин: "Надо совершенствовать и российскую Конституцию, и Конституцию Татарстана"

Позиция Татарстана в этом вопросе всегда была ясной и последовательной. Мы говорим: надо совершенствовать и российскую Конституцию, и Конституцию Татарстана с учетом опыта развития российского федерализма за последнее десятилетие. Процесс не простой, и не стоит тут подогревать страсти.

Проблема несоответствия федерального и регионального законодательства существует, я отношусь к этому спокойно, не драматизирую ситуацию. Необходима совместная работа, подчеркиваю - совместная, по устранению противоречий. Она не должна вестись в одностороннем порядке, только субъектами Федерации. Изменения необходимо внести и в федеральные законы, которые не учитывают федеративного устройства России, чрезмерно вторгаются в предметы ведения субъектов. Нуждается в изменении и Конституция Российской Федерации. Она была принята в 1993 году, в переходный период развития общества и государства. Опыт ее применения выявил внутренние противоречия Основного Закона. Провозгласив в статье 5 республики в составе Федерации государствами, российская Конституция не учла в полном объеме всех вытекающих из данного определения последствий. В Конституции необходимо четко определить механизм правового регулирования предметов совместного ведения.

Проблема несоответствия федерального и регионального законодательства - не столько проблема недисциплинированности или, тем более сепаратизма регионов, как это пытаются представить наши оппоненты, сколько следствие отсутствия в Российской Федерации стройной системы законодательства в целом. Федеральный центр часто запаздывает с принятием законов по предметам совместного ведения, а потом, когда такой закон появляется, Государственная Дума не всегда учитывает интересы и правоприменительную практику субъектов Федерации.

К нам, в Государственный Совет РТ, поступают проекты всех федеральных законов по предметам совместного ведения, однако механизма учета заключений с мест до сих пор не разработано. Законодательные предложения парламентов субъектов Федерации чрезвычайно редко становятся законами, даже если их активно поддержали коллеги из большинства регионов. Государственный Совет РТ, пользуясь правом законодательной инициативы на федеральном уровне, направил 5 законодательных предложений, но лишь одно было рассмотрено на пленарной сессии.

Это сегодня одна из серьезных проблем, без решения которой вряд ли можно говорить о совершенствовании законодательства Российского федеративного государства.

По просьбе Председателя Совета Федерации Егора Строева мы направили в верхнюю палату Федерального Собрания перечень законодательных предложений к федеральному плану законотворческой деятельности, которые, на наш взгляд, позволят гармонизировать правоотношения федерального центра и субъектов Федерации. Назову несколько предложений из этого перечня: Кодекс о государственной службе в Российской Федерации; Пенсионный кодекс Российской Федерации; проекты законов "О Конституционном Собрании Российской Федерации", "О порядке изменения статуса субъектов Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О наименованиях географических объектов" (в части самостоятельного решения субъектами Российской Федерации вопросов своего административно-территориального устройства), "Об альтернативной гражданской службе", "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "Об индивидуальных предпринимателях", "О государственном земельном кадастре", "О государственных минимальных социальных стандартах".

Журналисты в последнее время часто спрашивают, как я отношусь к проблеме несоответствия законов. Я отвечаю: смотря что понимать под несоответствием. То, что по многим направлениям формирования социально-ориентированной рыночной экономики Татарстан ушел, в сравнении с другими регионами, далеко вперед - то это во благо нашего многонационального народа. Сегодня федеральный центр перенимает у нас много полезного, что сделано в республике на протяжении последних лет, прежде идеи и идеологию реализации социальных программ: по ветхому жилью, газификации, телефонизации, по адресной социальной защите, а также систему индикативного планирования.

Можно привести в пример принятый 13 июня 1996 года Государственным Советом Закон РТ "О целевом налоге для ликвидации ветхого жилья". Этот налог не предусмотрен федеральным законодательством, однако, его введение в нашей республике позволило решать одну из самых серьезных проблем. За четыре года реализации президентской программы ликвидации ветхого жилья благоустроенными квартирами обеспечено более 19 тысяч семей, в том числе в Казани - 15031.

Другой пример - принятый 16 января 1997 года Закон РТ "Об административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и алкоголесодержащей продукции", позволивший нам покончить с начавшейся криминализацией отрасли, вернуть в бюджет огромные средства. Позднее наш опыт в этом направлении был использован федеральным центром. Могу еще назвать Закон "О санитарно-эпидемической безопасности населения", который при отсутствии федеральных нормативов по отдельным вопросам санитарно-эпидемиологического обслуживания дал возможность ужесточить требования и сохранить на территории республики нормальную эпидемиологическую и экологическую обстановку, не допустить реализацию некачественных продуктов питания и промышленных товаров.

Принятый 19 июня 1997 года Закон "О нефти и газе" через льготное налогообложение позволил вовлечь в хозяйственный оборот низкорентабельные нефтяные месторождения. В России они закрываются. Большая проблема для России - земельная реформа. Государственной Думе уже несколько лет не удается принять Земельный кодекс. Земельный Кодекс Республики Татарстан, разработанный с учетом конституционного признания в Татарстане частной собственности на землю, принят Государственным Советом 10 июля 1998 года. Он позволил восполнить многие пробелы в правовом регулировании земельных отношений в республике, что на федеральном уровне еще только предстоит сделать.

Не так давно республиканскому парламенту пришлось рассматривать протест заместителя Генерального прокурора РФ на наш закон о лицензировании, которым предусмотрено лицензирование сбора и вывоза за пределы РТ отходов черного и цветного металлов. Мы были вынуждены пойти на принятие такой правовой нормы. Ведь дело дошло до того, что злоумышленники стали выводить из строя нефтяные скважины. В прошлом году был принят Закон "Об административной ответственности за нарушение правил сбора, переработки, реализации и вывоза за пределы Республики Татарстан лома и отходов черных и цветных металлов". В других регионах Российской Федерации подобных преступлений не меньше, но законодательные инициативы ряда субъектов, которые мы также поддержали, пока обсуждаются в Государственной Думе.

В то же время могу привести пример того, как мы до сих пор не можем решить одну из важных проблем - введение альтернативной гражданской службы. Вопросы воинской службы, как известно, находятся в компетенции федерального центра. Со своей стороны мы попытались законом отрегулировать вопросы нашей компетенции в решении этой проблемы, но задержка с принятием федерального закона остановила наши попытки на этапе второго чтения республиканского законопроекта.

Нашим оппонентам, которые так боятся слов "верховенство законов региона", я бы посоветовал почитать Конституцию Российской Федерации. Они хотят лишить Татарстан права на собственное законодательство, данного нам не только известным Договором между органами государственной власти России и Татарстана, но и федеральной Конституцией. В статьях 73 и 76 записано, что вне предметов ведения федерального центра и предметов совместного ведения субъекты Федерации, замечу - не только республики, но и края, области и все другие, обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование. Так что мы никак не можем согласиться с ограничением наших прав, зафиксированных федеральной Конституцией.

Никто не возражает: совершенствовать региональное законодательство, приводить все законы в стройную, единую систему необходимо. В Республике Татарстан тут тоже есть поле для дальнейшей деятельности. Хотя наше правовое управление, юристы аппарата Президента РТ внимательно следят за тем, чтобы по вопросам исключительной компетенции Федерации и совместного ведения мы не выходили за пределы единого правового поля Федерации. Возможно, немногие знают, что претензий в этом смысле к нашей республике почти не высказывается.

Но необходимо совершенствовать и федеральное законодательство. В первую очередь следует сказать о том, что в изменениях нуждается Конституция Российской Федерации. Она была принята в 1993 году, в переходный период развития общества и государства. Почти семилетний опыт применения выявил ее внутренние противоречия, а также неполный учет особенностей российского федерализма. Провозгласив в статье 5 республики в составе Федерации государствами, она не учла в полном объеме всех вытекающих из данного определения последствий. Так, она не наделила республики правом формировать собственную судебную систему, хотя любое государство должно иметь три ветви власти, в том числе судебную. Речь не идет о независимом суде, как этот пытаются представить наши оппоненты. Опыт других стран, прежде всего США, показывает, что вполне можно распределить судебную компетенцию между федеральными и региональными органами власти.

В федеральной Конституции изначально не были учтены реальные достижения республик в области федеративного строительства, не нашел отражения провозглашенный республиками в 1990-1991 годах государственный суверенитет. Заметим: если бы не было российской Декларации от 12 июня 1990 года, скорее всего не было бы и деклараций республик.

В пункте 2 статьи 4 отмечено, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, но при этом отсутствует норма о том, что на территории субъектов обладают верховенством конституции, уставы и законы субъектов, принятые по вопросам их компетенции.

Представляется целесообразным сократить круг полномочий, находящихся в ведении федерального центра, не загружая федеральные органы власти проблемами, которые вполне могут решать сами регионы. В статье 78 российской Конституции записана норма о том, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Сегодня Конституцию России дополняют и развивают около 50 договоров субъектов Федерации с Центром. Как нам кажется, будет неверно игнорировать приобретенный опыт договорных отношений, напротив, его нужно всячески развивать и расширять. В статье 66 говорится, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации, однако соответствующий федеральный конституционный закон до сих пор не принят.

Нельзя не отметить и то, что некоторые федеральные законы исходят из позиций унитарного, а не федеративного государства, ущемляют конституционные права субъектов Федерации и тем самым противоречат Конституции Российской Федерации. В качестве примера можно привести федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Между прочим, у нашей республики нет никаких проблем с федеральным Министерством иностранных дел, с Министерством экономики России: в своей внешнеэкономической деятельности мы работаем в тесном взаимодействии с МИДом, свои долги платим сами, а не перекладываем на федеральный центр.

Необходимо совершенствовать правовое регулирование межбюджетных отношений, о чем говорил и Президент Владимир Путин, и главы других регионов, в частности, Орловской, Самарской областей.

Руководители нашей республики не раз высказывались о том, что ряд положений федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" прямо противоречит ч. 3 статьи 11, ч.1 статьи 85 федеральной Конституции. Начиная с января 1998 года, Государственный Совет РТ последовательно возражал против принятия этого законопроекта, так как заложенные в нем условия взаимоотношений между федеральным центром и республиками вряд ли можно считать приемлемыми. Мы использовали все предоставленные законом возможности. Направили в Государственную Думу официальное заключение с конкретными замечаниями. Я был среди авторов обращения по этому поводу к Президенту России. Закон претерпел какие-то изменения, но в целом он по-прежнему не учитывает особенности Российской Федерации как федерации конситуционно-договорной. Как известно, ученые, политики и юристы до сих пор продолжают научные дискуссии о том, как развиваться Российской Федерации дальше, и многие позиции до сих пор не согласованы, Тем не менее, федеральный закон закрепил принципы, против которых имеются серьезные возражения.

Противоречий и несоответствий набирается немало. Это говорит о том, что работа по совершенствованию федерального и регионального законодательства должна быть неспешной. Она должна строится на основе согласительных процедур и консенсуса федерального центра и субъектов Российской Федерации.

Татарстан готов к такой работе.

16 мая 2000 г.