ФАРИД МУХАМЕТШИН: ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ РОССИЯ НЕВОЗМОЖНА БЕЗ ФЕДЕРАЛИЗМА

15 февраля исполняется 7 лет со дня подписания Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". Это день вошел в историю как важный этап в воссоздании государственности Татарстана, как рубеж, после которого взаимоотношения между нашей республикой и федеральным центром стали стабильными и предсказуемыми.

Последний год внес много корректив в развитие Российской Федерации, которые имеют самое непосредственное отношение и к Татарстану. Президент Владимир Путин отметил историческую роль двустороннего договора, однако реформа государственной власти, инициированная им, по оценкам некоторых специалистов поставила под сомнение не только Договор с Татарстаном, но и договорную практику в целом.

Парламентский корреспондент агентства "Татар-информ" Ильшат Ракипов встретился с Председателем Государственного Совета Республики Татарстан Фаридом Мухаметшиным и задал ему несколько вопросов.

- Фарид Хайруллович, почему в последний год подверглись таким массированным нападкам договорные отношения между федеральным центром и субъектами? Они на самом деле не оправдали возлагавшихся на них надежд или дело в чисто политической конъюнктуре, вызванной усилением в Российской Федерации позиций унитаристов?

- Если вы хотите знать мое мнение, то могу повторить то, что за последние 7 лет говорил не однажды - модель Татарстана, воплощенная в известном Договоре с органами федеральной власти о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, доказала свою жизненность и дееспособность. И это главное. То, что и сегодня еще немало по этому поводу оппонентов, на мой взгляд, говорит о том, что договорная практика способствует становлению в России подлинно федеративных отношений, и, как видно, это не всех устраивает. Некоторым чиновникам и в Москве, и в ряде субъектов Федерации не по душе та высокая мера ответственности, которая неизбежно наступает при четком разграничении полномочий.

Полемика по вопросам, на которые, казалось бы, жизнь давно дала ясные ответы, лишний раз доказывает приверженность наших политических оппонентов простым решениям и одномерным суждениям. Спорим, например, какой должна быть Российская Федерация - конституционной или договорной, проводим научные конференции, чтобы определить, какое слово поставить первым: конституционно-договорная или договорно-конституционная. Не порядок слов имеет принципиальное значение, более того неправомерно вычленять какую-то отдельную грань в принципах построения Федерации. Оба подхода выступают основополагающими в механизме функционирования российской государственности. Социальная практика убеждает нас в том, что сложившаяся в последнее десятилетие форма отношений субъектов Федерации с Центром - это и есть апробирование той модели нового федерализма, которая соответствует интересам России XXI века.

После подписания Договора между органами государственной власти России и Татарстана в республике накоплен многообразный опыт самостоятельного развития, сформированы дееспособные структуры государственной власти, создана собственная система законодательства, реализован уникальный вариант экономических и социальных реформ, упрочены социально-политическая стабильность и межнациональное согласие. Сложившаяся практика договорных отношений лишний раз доказывает, что самостоятельность регионов создает новые возможности для экономического и социального прогресса. Можно ли при этом говорить, что подписание договора между Москвой и Казанью в феврале 1994 года - это только факт новейшей истории России? Нет, и еще раз нет:

Мы не можем не поддерживать стремление федерального центра к укреплению власти. В переходный период власть должна быть сильной, адекватно воздействующей на те процессы, которые происходят в обществе. По сути дела, многие шаги, сделанные Президентом Российской Федерации за последний год, направлены на восстановление управляемости в системе государственной власти. И не хотелось бы, чтобы они воспринимались как сигнал к пересмотру конституционных принципов, среди которых один из важнейших - федеративный характер Российского государства.

Естественно, с приходом Владимира Владимировича Путина во многом изменился стиль, характер отношений между федеральными и региональными органами власти. Несмотря на все попытки противопоставить Президента России, федеральные структуры власти региональным лидерам, в их взаимоотношениях складывается конструктивное сотрудничество, формируемое на принципах уважительного отношения и доверия, тесного взаимодействия и согласования интересов сторон. Все это, несомненно, закладывает прочную основу функционирования всех ветвей и уровней власти.

Сегодня есть немало сторонников упрощенного подхода к восприятию дальнейших шагов по совершенствованию федеративных отношений. В общественном сознании все еще сильны стереотипы унитаристского мышления, которые находят благодатную почву в определенных политических кругах, облекаются в идеологические схемы, направленные на пересмотр основ федеративного устройства России, в том числе упразднение национальных республик и создание на их базе губерний, отказ от договорной практики. Все это не может не беспокоить.

- Реформы государственного управления, начатые в России с приходом нового Президента, - реализация продуманной концепции или политический экспромт? - Хотелось бы надеяться, что это реализация продуманной концепции. В большой политике, тем более в политике такого уникального по своим экономическим, социальным и культурным составляющим государства, каким является Российская Федерация, политического экспромта быть не должно. Исторический опыт свидетельствует, что слишком дорогой ценой приходится впоследствии расплачиваться обществу.

- Учитывается ли Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и РТ в работе согласительной комиссии?

- Как вы знаете, эта комиссия работает согласно утвержденному Положению о согласительных процедурах, в котором закреплена обязательность учета Договора в части установленного в нем разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий - в целях формирования общего конституционно-правового пространства. Среди основных принципов работы комиссии - использование процедуры переговоров как пути к достижению взаимоприемлемых решений.

Конечно, при рассмотрении каждого конкретного закона позиции уточняются, конкретизируются, однако экспертам Татарстана, работающим в составе согласительной комиссии, насколько мне известно, не приходилось слышать, что двусторонний Договор уже не действует, как об этом порой спешат заявить некоторые средства массовой информации. Напомню, что на полнокровное включение договоров, заключенных до 24 июня 1999 года (дата вступления в действие Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"), в правовое поле Российской Федерации законом предусматривается трехлетний срок. Если мы хотим построить в России действительно правовое государство, то уважительное отношение к праву должны демонстрировать все: и субъекты Федерации, и федеральный центр. В статье 9 российско-татарстанского Договора говорится, что Договор или отдельные его положения не могут быть отменены, изменены или дополнены в одностороннем порядке.

Мы провозгласили суверенитет и сумели обеспечить поступательное развитие республики. Действительно, кое-кто ревностно относится к этому и пытается всеми правдами и неправдами под лозунгом укрепления вертикали власти ограничить в сложившемся конституционно-правовом поле полученную республикой самостоятельность. И это меня беспокоит. Процессы идут неоднозначные. И бюджет уже начали максимально стягивать в федеральный центр, и даже законодательно стали закреплять некоторые нарушения Конституции России в федеральных нормативных актах.

- В статье 5 Основного Закона страны говорится, что Российская Федерация состоит, в том числе, и из республик, в скобках государств. Если ряд республик (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия) хотели бы видеть вместо скобок дефис, то кое-кто в Москве, похоже, жаждет вообще убрать слово внутри скобок. Как вы прогнозируете дальнейшие события вокруг Конституции Российской Федерации?

- Мне уже неоднократно приходилось говорить о несовершенстве российской Конституции, ее противоречивости. Но именно сейчас вносить изменения в нее крайне опасно. Государственная Дума не отражает всех интересов общества, Совет Федерации находится в стадии реформирования, не завершена работа по формированию общего правового пространства: Любое радикальное решение может разбалансировать отношения федерального центра и субъектов Федерации, на отлаживание которых ушло целых 10 лет. В подобной ситуации, я опасаюсь, могут быть внесены такие изменения, что права субъектов будут усечены и Федерация, как в прежние времена, будет существовать только на бумаге.

Наверное, должно пройти какое-то время, чтобы практика построения в России демократического, федеративного, правового государства обрела качество необратимого процесса.

Одна из важнейших проблем, стоящих перед Российской Федерацией в новом веке, - формирование отлаженных правовых механизмов функционирования федеративных отношений. На наш взгляд, оптимальным вариантом здесь могло бы стать четкое разграничение в Конституции России полномочий федерального центра и исключительной компетенции субъектов Федерации. Следовало бы уточнить и механизм осуществления совместных полномочий, зафиксированных в статье 72 Конституции РФ.

Сегодня, когда Президент нашей республики Минтимер Шарипович Шаймиев возглавил работу по разграничению полномочий на федеральном уровне и в феврале на очередном заседании Государственного Совета Российской Федерации предстоит обсуждение Концепции "Основные направления государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти", у нас появилась надежда, что подходы Татарстана получат реальную правовую основу на уровне Федерации, для всех ее субъектов.

- Почему, на ваш взгляд, республиканская Прокуратура в своих действиях по приведению законодательства Татарстана в соответствие с федеральным игнорирует как Договор, так и согласительные процедуры? Иначе чем объяснить, что среди опротестованных ею законодательных актов есть и такие, которые рекомендованы экспертами для внедрения на федеральном уровне, закон о занятости, например?

- Такой вопрос лучше задать прокурорским работникам. Несмотря на довольно жесткую позицию республиканской Прокуратуры, согласиться с тем, что она не учитывает Договора, полностью не могу. Мы не можем не учитывать, что перед Прокуратурой поставлена конкретная задача. Помните известное требование Генерального прокурора к своим подчиненным - привести все региональные законодательные акты (а их за десятилетие в Татарстане было принято свыше 300) в соответствие с федеральным законодательством в месячный срок? Было ясно, что это указание изначально не выполнимо.

Это процесс непростой и потребует гораздо большего времени. Мы опасались, что возобладает сугубо механистический подход к этому процессу. В какой-то степени наши опасения подтвердились, но в целом все-таки и Прокуратура республики, и федеральный центр ушли от огульного отрицания накопленного парламентом Татарстана законодательного опыта, о чем говорит факт создания согласительной комиссии и ее стремление анализировать татарстанское и федеральное законодательство в синхронном режиме. Среди основных задач комиссии - подготовка предложений по вопросам отражения в федеральном законодательстве некоторых норм из законов Республики Татарстан. В частности, речь идет о нормах закона о занятости и земельного законодательства.

- В печати приводятся разные цифры о работе по изменению законодательства Республики Татарстан. У вас наверняка самые точные сведения...

- Всего на 9 февраля т.г. оспорено 56 республиканских законов и постановлений парламента, принятых за последнее десятилетие, в том числе Конституция. Удовлетворено Госсоветом 26 протестов Прокурора РТ, приведено в соответствие с федеральным законодательством 8 законов. В ходе парламентского рассмотрения на разных стадиях находятся еще 19 законопроектов. Решениями Верховного суда РТ признано противоречащими федеральному законодательству 22 закона Республики Татарстан, по трем из них - "О безопасности", "О занятости населения", "О внешнеторговой деятельности в Республике Татарстан" - мы направили кассационные жалобы в Верховный суд России. В настоящее время все заявления Прокурора РТ в Верховном суде Татарстана рассмотрены. По пяти законам они не удовлетворены и по ним еще предстоят судебные процедуры.

Должен заметить, что Государственный Совет ведет диалог с Прокуратурой цивилизованно, с полным уважением к духу и букве закона. Бывает, горячимся, спорим на сессиях, когда приходится вносить изменения в законы, которые работают во благо Татарстана и его народа уже ни один год. Порой бывает обидно, когда приходится исключать из законов нормы, отсутствующие пока в федеральном законодательстве, как было, скажем, при отмене лицензирования вывоза лома и отходов цветных металлов за пределы республики. Буквально через месяц в парламенте выступает министр внутренних дел и депутаты узнают, что норма, от которой мы отказались, применялась на практике только в прошлом году 800 (!) раз.

Мы подсчитали: 24 закона Республики Татарстан были приняты по предметам совместного ведения до того, как появились федеральные аналоги, в том числе законы о пожарной безопасности, об отходах производства и потребления, об административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота алкоголя и сфере сохранности имущества. Сколько же правовых коллизий мы тем самым упредили?!

За прошедшее десятилетие в регионах накоплен значительный опыт законотворческой работы. Ни для кого не секрет, что многие нормативные акты, принятые в субъектах, качественнее решают те или иные вопросы жизнедеятельности людей по сравнению с федеральным законодательством, причем это признается и федеральными органами власти. Ярким примером тому служат Земельный кодекс Республики Татарстан, Закон РТ "О занятости населения". Поэтому ряд новаций законодательства субъектов Федерации должен найти свое воплощение в федеральных нормативных актах.

Предлагаемая в федеральном законодательстве модель местного самоуправления, по мнению многих специалистов, отбрасывает общество в конец XIX века. В то же время некоторые региональные законы существенно по-новому решают концептуальные вопросы местного самоуправления. Казалось бы, в такой ситуации следует корректировать федеральный закон. Однако федеральный законодатель, а вместе с ним и другие федеральные органы власти стараются не видеть этого очевидного факта. С превеликим трудом нашим депутатам и специалистам Государственного Совета Татарстана удалось убедить членов согласительной комиссии со стороны Приволжского федерального округа в необходимости продолжить отработку модели местного самоуправления (в качестве поисково-экспериментальной), которая реализуется у нас в республике.

Федеральные законы в сфере совместной компетенции должны идти от жизни, использовать положительные наработки, найденные в результате договорной практики. Приниматься они должны только после получения одобрения большинства субъектов Федерации.

Наше твердое убеждение - речь должна идти не о "приведении в соответствие", а о гармонизации федерального и регионального законодательств. Только такой подход, если быть объективным, более точно и всесторонне означал бы становление подлинно федеративного нормотворчества - "законодательства политически целесообразного, экономически обоснованного и юридически точного", как об этом было сказано Президентом России В.В. Путиным 18 января 2000 года на первом заседании Государственной Думы третьего созыва.

Сама по себе унификация законодательства не является панацеей от неэффективности правовой системы. При тотальной унификации станет невозможным учет региональных особенностей, а, следовательно, возникнет вероятность "пробуксовки" федеральных законов. Убедительным свидетельством сказанному служат принимаемые федеральные программы, особенно в части, касающейся вопросов национального развития, которые зачастую вмешиваются в компетенцию субъектов, в то время как данная сфера отношений, наверное, как никакая другая, нуждается в особо взвешенном, выверенном подходе, с обязательным учетом мнения и предложений субъектов Федерации, особенно республик.

Мы направили полномочному представителю Президента РФ в Приволжском федеральном округе список из 22 федеральных законов, которые, на наш взгляд, не учитывают федеративного устройства России, вторгаются в предметы ведения субъектов, сами противоречат Конституции Российской Федерации. Например, в рамочном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в части норм об образовании избирательных округов, участков и порядка формирования избирательных комиссий игнорируются особенности организации органов госвласти и управления в субъектах Федерации, в то время как, согласно Конституции РФ, вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению. Более того, согласно Договору между РФ и РТ, Татарстан самостоятельно устанавливает систему государственных органов республики, порядок их организации и деятельности. Или возьмем другой пример: Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" значительно ограничивает возможность заключения субъектами РФ соглашений по международным, внешнеэкономическим связям и усложняет их процедуру. Между тем Республика Татарстан в соответствии с Договором вправе самостоятельно устанавливать внешнеэкономические связи.

За прошедшие годы Государственной Думой не принято ни одного закона, в котором были бы защищены интересы субъектов Российской Федерации, их статус. Более того, во многие федеральные законы включаются нормы, лишающие субъекты тех прав, которые они имели раньше по федеральному же законодательству. Примером может служить лишение республик права формировать судейский корпус, исключение из федерального законодательства норм о правовой защите государственных символов республик, установление исключительно централизованного порядка решения вопросов наименования географических объектов, в том числе и наименования самих субъектов Федерации, чрезмерная детализация в федеральном законодательстве регламентных и процедурных вопросов, касающихся принятия решений органами представительной (законодательной) власти субъектов Федерации.

- Нуждается ли российская модель федерализма в модернизации, если да, то в чем ее цель и каков механизм реализации?

- Бесспорно, да! Я уже говорил о более четком определении предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, поскольку закрепленный ныне в статье 73 Конституции Российской Федерации остаточный принцип определения этих полномочий порождает много неясностей. Следовало бы, несомненно, уточнить механизм осуществления совместных предметов ведения, зафиксированных в статье 72 российской Конституции. Кроме этого, можно предложить включить в Основной Закон страны более четкое определение равноправия субъектов Российской Федерации - как равенство не только прав, но и обязанностей.

Трудно согласиться с предложенным Правительством России делением бюджетных доходов по принципу: 70/30 в пользу федерального бюджета. Поскольку основная масса экономических и социальных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, решается на местах.

Убежден, для того, чтобы получить стабильную, действительно работоспособную систему российского права, преодолеть существующие правовые коллизии необходимо объединить усилия не только палат Федерального Собрания, но и законодательных органов субъектов Федерации. Чтобы разрешить весь комплекс проблем нашей правовой системы, необходимо, прежде всего, определиться с тем, какое законодательство мы хотим иметь. Федеративное устройство государства и многообразие экономических, социальных, этнических, географических и иных условий страны предполагает наличие стабильного федерального законодательства рамочного характера и более гибкого регионального. Основной целью федерального законодательства должно стать создание общих правил нормотворчества и поддержание основополагающих параметров складывающейся правовой системы.

Согласно российской Конституции, региональные законодательные органы обладают правом законодательной инициативы на федеральном уровне. Вместе с тем, нередко предложения, исходящие от субъектов, не находят должной поддержки в Государственной Думе. Многие федеральные законы, напрямую затрагивающие региональные интересы, принимаются без всестороннего учета мнений с мест. Не всегда принимаются во внимание нормы Конституции о том, что по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы в случае отсутствия федеральных. Это так называемое опережающее правовое регулирование. В связи с этим необходимо создать эффективно действующий механизм участия субъектов Федерации, с гарантией учета их мнений, в разработке законопроектов, особенно по предметам совместного ведения, в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Возможно также участие полномочных представителей субъектов Федерации в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.

- Ваш прогноз исторической перспективы российского федерализма?

- Объективно свободная и демократическая Россия невозможна без федерализма. Многое в судьбах российского федерализма зависит от субъективного фактора, понимания значения федеративных отношений в условиях российской действительности. Считаю также важным преодоление стереотипов авторитарной политической культуры в сознании как населения, так и многих политиков.

Сегодня, в день седьмой годовщины подписания Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан, я хочу выразить уверенность, что этот исторический документ, принесший в республику спокойствие и определенность, будет и в дальнейшем созидательно работать на будущее российского федерализма. Развитие договорной практики - это важнейший конституционный инструмент укрепления федеративных отношений, формирования сбалансированной системы взаимных прав и ответственности сторон, создания эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти всех уровней.

Лишь на базе договорных отношений можно сформировать правовое пространство, которое на деле будет укреплять целостность, безопасность и дееспособность страны. Общероссийское конституционное поле должно стимулировать, а не сковывать развитие территорий, в этом я вижу историческое предназначение того уникального события, которое произошло 15 февраля 1994 года.