Федерализм должен крепиться экономическими узами

Социально-экономическое положение и стабильность Российской Федерации зависят от сбалансированности отношений центра с субъектами федерации. Пять лет назад существовала вполне реальная угроза целостности государства. Тогда Татарстан и Россия сумели найти путь преодоления опасности, были подписаны Договор и пакет межправительственных соглашений. Сейчас можно подвести определенные итоги и попытаться проанализировать перспективы дальнейшего развития с учетом накопленного за эти годы опыта. Сделать это необходимо и в Казани, и в Москве. Наступает новый этап развития федеративных отношений, он нуждается в серьезном осмыслении.

В конце января в Москве состоялось Всероссийское совещание по вопросам совершенствования федеративных отношений в России. Выступая на нем, Премьер-министр Российской Федерации Евгений Максимович Примаков отметил: "Основной Закон называет Россию демократическим федеративным правовым государством. Но это далеко не констатация уже свершившегося факта, а цель, которую мы должны достичь".

Нельзя не согласиться с этими словами. Пять лет назад мы были первыми, кто вступил на долгий и трудный путь формирования принципиально новых отношений с федеральным центром. Прошедшие годы убедительно доказали -это было движение в правильном направлении. Сегодня аналогичные договоры с федеральным центром заключили 40 регионов России.

Главной политической особенностью этого Договора является то, что в нем устанавливается специфический статус нашей республики как государства, объединенного с Российской Федерацией. В нем также признается, что Татарстан участвует в международных и внешнеполитических отношениях.

Политический базис был нужен для того, чтобы строить в Татарстане современную рыночную экономику, быть хозяевами в собственном доме. Договор дал нам возможность реализовать собственную модель экономических преобразований, получившую широкую известность как "политика мягкого вхождения в рынок". Суть концепции мягкого вхождения в рынок заключается в смягчении воздействия "шоковой терапии" на население и плавном, эволюционном реформировании отраслей народного хозяйства.

Первым документом, который был подписан еще 22 января 1992 года между правительствами России и Татарстана, стало Соглашение об экономическом сотрудничестве. Оно определило рамки последующих развернутых договоренностей по бюджету, внешнеэкономической и финансовой деятельности, вопросам собственности, военно-промышленному комплексу, практически по всему спектру производства, экономики, социальной сферы.

Важнейшая особенность этого пакета из двенадцати межправительственных Соглашений заключается в том, что они не только конкретизировали заключенный Договор, но и послужили механизмом его реализации.

В то время мало кто верил, что эти документы могут быть подписаны, настолько острой была полемика, настолько много было оппонентов. Успех пришел в результате кропотливой работы, которую организовал и направил Президент Республики Татарстан Минтимер Шарипович Шаймиев.

Сегодня мы можем констатировать, что принципы федерализма, заложенные в Договоре и пакете соглашений между правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан, сняли напряжение между сторонами, а главное, получили полное одобрение населения нашей республики.

Все эти годы Правительство Республики делало все возможное для поддержки и развития промышленности. Реализовать этот курс было очень трудно, потому что на территории Татарстане много крупнейших объектов, находящихся в совместном ведении или в исключительном ведении федерального центра.

Тем не менее в республике четыре последних года обеспечивается рост объемов промышленного производства В прошлом году произведено продукции на 52,5 миллиарда рублей. Показатели здесь у нас несколько лучше, чем в целом по России, как и по сравнению с соседними регионами.

Так, если объем товарной продукции в целом по Российской Федерации снизился на 49,8%, то в Татарстане - только на 33,1%. Превышение темпов роста продукции в Республике Татарстан по сравнению со среднероссийским уровнем позволило дополнительно получить в 1994-1998 годах товарной продукции на сумму около 8 миллиардов рублей в действующих ценах и, соответственно, налога на добавленную стоимость ориентировочно на сумму 600 миллионов рублей, в том числе в бюджет Российской Федерации - 300 миллионов рублей.

Если говорить более конкретно, что дали Договор и межправительственные Соглашения для развития экономики Республики, то остановлю ваше внимание на следующих ключевых моментах.

Так, по "Соглашению о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки" и "Соглашению о бюджетных взаимоотношениях" в республике оставались акцизы на нефть Эти деньги целевым образом были инвестированы в модернизацию нефтедобывающего производства. Благодаря этому удалось, начиная с 1995 года, остановить падение добычи нефти и впервые за девятнадцать предыдущих лет обеспечить стабильный рост объемов добычи.

В целом за счет оптимального налогового стимулирования (применения гибкой системы налоговых льгот) удалось сохранить уровень добычи нефти в объеме 25-26 миллионов тонн ежегодно. Так, например, ОАО "Татнефть" в 1998 году были предоставлены льготы в объеме 900 миллионов рублей В результате было добыто еще 7,2 миллиона тонн нефти, обеспечено поступление в бюджет республики дополнительных налогов в сумме 1,3 миллиарда рублей, было также сохранено 11 тысяч рабочих мест.

Всего за 1995-1998 годы благодаря налоговым льготам, предоставленным нефтедобывающим компаниям, удалось дополнительно добыть 25,8 миллиона тонн нефти и, тем самым, обеспечить дополнительное поступление налогов на сумму 2,5 миллиарда рублей, в том числе 909 миллионов рублей в бюджет Российской Федерации.

Только за счет сохранения добычи нефти из трудноизвлекаемых и малорентабельных скважин российский бюджет в текущем году получит дополнительно свыше 500 миллионов рублей налоговых платежей.

Опираясь на Соглашение о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики, Национальный банк Республики Татарстан имеет возможности принимать самостоятельные решения, направленные на создание благоприятных условий для развития экономики республики Начиная с 1 января 1999 года расчетно-кассовые центры Национального банка Республики Татарстан могут самостоятельно осуществлять выпуск денег в обращение, что дает возможность более оперативно управлять объемом денежной массы в республике.

Национальному банку республики делегированы права по выдаче разрешений на открытие и ведение валютных счетов юридическим лицам-резидентам для оплаты расходов на содержание заграничных представительств, по выдаче разрешений на осуществление операций, связанных с движением капитала при экспорте и импорте товаров в сумме до 10 миллионов долларов. Кроме того, банк выдает свидетельства о регистрации инвестиционных операций.

Соглашение позволило создать в республике банковскую электронную сеть, к которой подключены все расчетно-кассовые центры и отделы по кассовому бюджетному обслуживанию, а также коммерческие банки. Благодаря данной сети доля электронных платежей внутри республики составляет 97,2%, а на межрегиональном уровне электронные платежи осуществляются с 53 регионами.

Соглашение по вопросам собственности дало возможность Татарстану перевести под свою юрисдикцию значительное количество государственных предприятий.

Приватизация предприятий в нашей республике осуществлялась на основе своей законодательной и нормативной базы. Оценка имущества в Татарстане производилась по приближенно-рыночной стоимости, в России - по остаточной балансовой стоимости. В Татарстане проведение приватизации осуществлялось преимущественно через трудовые коллективы, которые приобрели в среднем 40% акций от уставного капитала.

В дополнение к российским "ваучерам" граждане республики получили именные приватизационные вклады для подписки на акции престижных приватизированных предприятий, при этом было введено трехлетнее ограничение продажи или иного вида отчуждения акций, приобретенных на льготных условиях. В результате приватизация у нас прошла спокойнее, было ограничено участие в ней теневых структур.

Ведущее место в экономике республики занял негосударственный сектор, прочно утвердилась акционерная форма собственности. На 1 января 1999 года в республике приватизировано 1100 республиканских предприятий. На их базе создано 740 акционерных обществ и 87 обществ с ограниченной ответственностью.

При этом государство сохранило контрольный или блокирующий пакет акций в акционерных обществах, имеющих бюджетообразующее значение, и продолжает играть ведущую роль в базовых отраслях экономики: топливно-энергетической и нефтехимической, транспорте, связи и других.

Соглашение "О разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей" существенно расширило круг зарубежных партнеров Республики Татарстан. С 1993 по 1998 год товарооборот республики на международном рынке увеличился в 1,5 раза, в том числе экспорт - в 1,3 раза. Заметно изменилась структура экспорта: доля сырой нефти снизилась с 72,5% до 56,4%, а доля продукции с высокой степенью обработки увеличилась с 5,9% до 8,2%. Число внешнеторговых партнеров увеличилось с 60 в 1993 году до 110 в 1998-м. В регионах России, странах СНГ и зарубежных государствах действует 16 представительств Республики Татарстан.

В Татарстане создана собственная нормативно-правовая база, регулирующая привлечение иностранных инвестиций и защищающая интересы инвесторов. Приняты Законы РТ "Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан", "Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан", "О статусе одобренного инвестиционного проекта с участием иностранного инвестора". Созданы Агентство по развитию международного сотрудничества, Департамент внешних связей, общенациональный Центр содействия инвестициям.

Все это позволило нам привлекать средства в экономику республики. Так, с 1995 по 1998 годы с денежных рынков мобилизовано более 1 миллиарда рублей, направленных на финансирование бюджетных программ Благоприятный инвестиционный климат позволил привлекать средства и хозяйствующим субъектам республики Так, только в АО "Татнефть" привлечено более 1 миллиарда долларов.

В целях стабилизации и координации деятельности предприятий военно-промышленного комплекса Республики Татарстан было подписано межправительственное Соглашение о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в этой отрасли Соглашением предусматривается оказание предприятиям мер государственной поддержки как со стороны Федерального центра, так и со стороны Правительства республики.

Решения Кабинета министров Республики Татарстан дали возможность предприятиям ВПК направлять часть средств, поступающих на расчетные счета предприятий, на пополнение оборотных средств и на погашение задолженности по заработной плате, а также на погашение задолженности за энергоносители Ощутимой поддержкой для госпредприятий стало разрешение оставлять выручку от сдачи в аренду неиспользуемых площадей и оборудования, а также предоставление отдельным предприятиям налоговых льгот.

Органы государственного управления Российской Федерации устанавливают предприятиям ВПК задания и заключают договора на сохранение мобилизационных мощностей. Однако в течение последних 3-х лет финансирование их содержания сохраняется на уровне 1% от необходимого, что усугубляет и без того тяжелое финансовое положение предприятий, приводит к удорожанию гражданской продукции, ее неконкурентоспособности.

Чтобы как-то поддержать предприятия, в бюджете республики на 1999 год предусмотрено освобождение оборонных предприятий от налога за пользование землей, на которой размещены законсервированные мобилизационные мощности.

Правительства Российской Федерации и Республики Татарстан совместно определили перечень предприятий военно-промышленного комплекса республики, вошедших в Федеральную целевую программу реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 годы В соответствии с программой одиннадцать республиканских предприятий и организаций включены в состав вертикальных интегрированных структур, создаваемых в ходе реструктуризации оборонных отраслей промышленности.

На данном этапе лишь по одному Соглашению между нами и федеральным центром имеются серьезные разногласия Это межправительственное Соглашение "О бюджетных взаимоотношениях".

Соглашением предусмотрено перечисление Татарстаном в Федеральный бюджет трех видов налогов налога на прибыль по ставке 13%, подоходного налога с физических лиц по ставке 1 % и налога на добавленную стоимость по нормативу, определяемому в ежегодных соглашениях между Минфином Российской Федерации и Минфином Республики Татарстан (в 1994-1997 годах - по 50%) В республике остаются акцизы на нефть, газ, водку, спирт и ликероводочные изделия, земельный налог, доходы от приватизации.

За счет определенной доли оставляемых на территории федеральных налогов производится финансирование учреждений и мероприятий федерального значения.

Республика Татарстан - единственный в России регион, взявший на себя обязательства по финансированию федеральных программ и структур. Федеральный центр в лице Татарстана получил стабильный источник пополнения федерального бюджета. Здесь за счет собственных средств выполняются такие такие решения Президента и Правительства Российской Федерации как о ликвидации задолженности по заработной плате, поддержке материального производства, реструктуризации задолженности, оздоровлении государственных финансов. Нами оказывается помощь предприятиям, выполняющим оборонные заказы.

Только в 1998 году Правительством Республики предприятиям оборонного комплекса выделено продовольственных товаров на 58 миллионов рублей в счет заработной платы, что позволило снять социальную напряженность на оборонных предприятиях.

Поступления в Федеральный бюджет с территории Республики Татарстан постоянно растут. В1994 году они составили без таможенной пошлины 405 миллиардов рублей, в 1995 году - 1 триллион 848 миллиардов рублей, в 1996 году - 2 триллиона 213 миллиардов рублей, в 1997 году - 4 триллиона 470 миллиардов рублей.

Кроме того, на финансирование федеральных программ было направлено в 1995 году из бюджета республики 605 миллиардов рублей, в 1996 году - 645 миллиардов рублей, в 1997 году - 1 триллион 451 миллиард рублей.

На 1999 год мы вынуждены были принять чрезвычайно жесткий бюджет, хотя и закладывали в него распределение налогов и сборов по условиям действующего до 15 февраля 1999 года межбюджетного соглашения. Тут, конечно, сказались и падение цен на нефть, и мировой финансовый кризис, и девальвация рубля, а также то, что нам еще не удалось стабилизировать промышленное производство.

Как видите, Соглашение о бюджетных взаимоотношениях полностью выполняется Республикой Татарстан, включая обязательства по финансированию федеральных программ.

Тем не менее, оно подвергается попыткам пересмотра со стороны федерального центра. В прошлом году Минфин Российской Федерации в одностороннем порядке не подписал соглашения о передаче в Республику Татарстан 50 процентов (хотя расчетным способом мы доказали, что нам полагается не 50, а 60 процентов) налога на добавленную стоимость, ссылаясь на статью федерального Закона "О федеральном бюджете на 1998 год", а Минфин Республики Татарстан в истекшем году руководствовался этим документом. В настоящее время в Минфине Российской Федерации завершается работа по подготовке материалов к подписанию нового пятилетнего Соглашения о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. Мы полагаем, что одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах нуждается в совершенствовании. Татарстан внес свои предложения, направленные на более открытое регулирование финансовых отношений между Центром и субъектами Российской Федерации и приведения налоговых поступлений на отдельно взятой территории в соответствие с минимальными расходами.

С нашей точки зрения система "долевого регулирования налоговых платежей" предпочтительнее по сравнению с "системой закрепления налоговых источников". Также требует рассмотрения вопрос о компенсации причиненного экологического ущерба регионам, интенсивно добывающим природные ресурсы. Нельзя не отметить несовершенство нынешней трансфертной системы, которая не стимулирует рост поступления доходов. Фактически получается, что чем больше регион зарабатывает, тем меньше получает. Так, по федеральному законодательству Республика Татарстан должна отдавать в федеральный бюджет 50% доходов, получая обратно лишь 10%.

В этой связи трудно не согласиться с Евгением Максимовичем Примаковым, недавно заявившем: "Больше всего, пожалуй, вызывает споров практика трансфертов. Ныне существующие критерии, по которым определяются их размеры, несостоятельны. Я об этом хочу заявить прямо. Мы делаем кое-что для исправления существовавшей негодной практики определения трансфертов, как говорится, "на глазок". Но пока мы еще далеко не ушли."

Тут наши позиции совпадают. Правительство Республики Татарстан считает, что все эти вопросы разрешимы при желании обеих сторон к сотрудничеству.

Взгляд на прошедшие годы показывает, что Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года и межправительственные Соглашения сыграли большую положительную роль. Возникающие разногласия, без которых не может обходиться никакое живое дело, решались сторонами путем переговоров и взаимных компромиссов. Такой тип отношений оказался выгодным и для Татарстана, и для России.

Так почему же вновь раздаются голоса, призывающие к ужесточению политики центра по отношению к регионам? При этом противники федерализма пытаются провести идею унитарного, насквозь централизованного государства теперь уже под лозунгом "здоровой федерации".

Трудно понять и принять такую позицию. Ведь именно Договор и Соглашения Центра Федерации с Татарстаном и другими регионами привели к стабилизации политической ситуации. Они прокладывают дорогу к подлинному федерализму как единственно приемлемой форме государственного устройства для такой огромной страны, как Россия. Сегодня стало очевидным, что попытки решать проблемы в отношениях центра с субъектами силовым способом - тупиковый путь, ввергающий Федерацию в непрекращающийся поток кризисов.

Что ждет в таком случае, например, Татарстан? Наши оппоненты собираются уменьшить процент НДС, который по соглашениям с Москвой республика оставляет у себя. Это приведет к весьма негативным последствиям для республики. В результате может возникнуть ситуация, когда из региона-донора Татарстан превратится в дотационный регион. Вряд ли Федеральный центр заинтересован в этом.

Последние события в экономике дают отечественным производителям хорошие шансы быть востребованными на внутреннем рынке.

Дело выхода из кризиса - в наших руках. В руках регионов. Их нужно поставить в такие условия, когда выгодно будет производить. Этот путь как раз и наметили пять лет назад Договор и пакет соглашений правительств Российской Федерации и Республики Татарстан.

Мы считаем, что на данном этапе развития федерализма акцент смешается с политического на экономический аспект. Здесь хотелось бы выделить два ключевых момента.

Первый. И в теории, и в практике управления хорошо известно, что более эффективно проблемы решаются на том уровне, где они возникают. Кризисные явления в нашей экономике не в последнюю очередь связаны с тем, что страна стала иной, а методы управления зачастую остались прежними. Центр тяготеет к управлению многими вопросами "сверху", но очень часто не имеет реальных возможностей для их решения., и они надолго "зависают", создавая питательную почву для различных экономических неурядиц.

Думать, что в Москве можно решить наши проблемы более эффективно, чем в Казани, просто наивно. То, что мы не можем решить сами, мы будем решать с федеральными органами. От этого выиграем и мы, и центр.

Второй момент. Внутренний рынок страны оказался сегодня разорванным. Как это ни парадоксально звучит, сейчас перед отечественными производителями стоит задача завоевания собственного, российского рынка. Руководители любого субъекта федерации нередко ломают голову, как продать произведенную в своем регионе продукцию, в то время как эта продукция остро нужна в другой области, республике.

Речь идет, таким образом, о создании внутреннего общего рынка, основанного на преимущественно горизонтальных связях. В предреформенные годы пытались такое регулирование осуществлять по вертикали, с помощью Госплана и других органов. Известно, чем это кончилось. Сегодня в повестку дня встает создание новой модели рынка, в основу которой положены мощные горизонтальные связи. Это модель рынка, где интересы производителя подкреплены маркетингом, кооперацией, ростом производства.

Руководство Республики Татарстан считает, что только таким способом мы сможем наполнить федерацию реальным содержанием и решить задачу по увеличению числа регионов-доноров. Семь регионов-доноров из общего числа 89 регионов России - это экономический абсурд. Такое положение, при котором 82 субъекта Федерации являются дотационными, не сможет существовать сколь-нибудь долго.

Прообразом зарождающегося общего внутреннего рынка нам представляются зональные ассоциации: "Большая Волга", "Черноземье", "Сибирское соглашение". Они уже сделали серьезные шаги в деле сближения экономических интересов областей и республик - пока в своих географических зонах. Несомненно, сфера их деятельности будет расширяться.

В развитии федерализма наступает новый этап. Татарстан ясно видит его, видит и способы продвижения к цели - построению сильного федеративного сообщества, в котором учтены интересы каждого его участника. Мы должны находить общий язык между регионами, налаживать взаимовыгодное экономическое сотрудничество, делегировать центру общие задачи и сами решать свои проблемы. Таков путь к эффективному подъему промышленности, сельского хозяйства, экономики в целом.

Спасибо за внимание.