Сильное государство на песчаном фундаменте не построить

Рафгат Алтынбаев

Комиссия по разграничению полномочий между различными уровнями власти под руководством заместителя главы Администрации Президента РФ Дмитрия Козака подготовила новую редакцию Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Несмотря на все согласования и "разъяснительную работу", у этого проекта по-прежнему немало оппонентов, в том числе и из состава самой "комиссии Козака".

В частности, довольно примечательное в этом смысле интервью распространило ИА "Татар-информ": свои критические замечания по предлагаемой реформе высказывает председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, член рабочей группы по муниципальной реформе комиссии Дмитрия Козака Рафгат АЛТЫНБАЕВ.

- Рафгат Закиевич, выполнила ли, как вам представляется, комиссия Козака поручение Президента России и насколько, на ваш взгляд, Владимир Путин в курсе существа дискуссии, которая разгорелась вокруг муниципальной реформы?

- Комиссия, на мой взгляд, провела огромную работу и поручение Президента выполнила. Кстати, одним из доказательств этого утверждения является та самая дискуссия, которая развернулась по вопросам работы комиссии. Значит, мы затронули больной вопрос, требующий безотлагательного решения. Другое дело, что сколько людей, столько и мнений. Тут надо соблюсти баланс интересов местных властей, регионов, федерального центра. Но главное, конечно, интересы людей.

По моему мнению, Владимир Владимирович хорошо осведомлен об этой дискуссии, потому что имеет множество источников информации. Порой даже кажется, что он знает о местном самоуправлении и его проблемах больше, чем мы, работающие над законом. Это настраивало и настраивает меня и моих коллег на конструктивную деятельность.

К вопросам законодательного обеспечения развития местного самоуправления в РФ мы подходим не впервые. В свое время очень надеялись на действующий сейчас Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 1995 году. Надежды не оправдались, потеряно более шести лет. И самое главное - граждане почти ничего не получили. Не был востребован потенциал населения - главный ресурс страны. Поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, фундамент, на котором мы стремимся построить сильное государство, оказался ненадежным.

Поэтому практические действия по реализации базового Закона нужно начинать уже сейчас. Это позволит сократить сроки внедрения его в действие. Очень важно не потерять темп. Уверен, например, что можно сократить сроки определения границ муниципальных образований с двух лет со дня принятия закона до полугода.

Несмотря на то, что переходные положения в проекте нового Закона достаточно детальные, некоторые позиции хотелось бы уже в ближайшее время принять в качестве Программы практических действий по поэтапному введению нового Закона. Такая Программа желательна, поскольку, по предварительным подсчетам, потребуется в кратчайшее время внести изменения в более чем 100 законов, относящихся к местному самоуправлению.

Опыт показывает, что отсутствие настойчивой организационной работы, серьезного методического обеспечения и текущего контроля с федерального уровня за реализацией базового закона и привело к разноголосице, дискредитации самой идеи местного самоуправления, к отступлению от его принципов. Очень важно не повторить этой ошибки.

Поэтому считаю необходимым для решения вышеуказанных задач создать специальный федеральный орган исполнительной власти по вопросам поддержки и развития местного самоуправления. Он сможет осуществить весь комплекс мер по "отладке" местного самоуправления, содействовать его развитию как одной из основ конституционного строя. Это должно быть не побочной функцией, а основной деятельностью соответствующего ведомства. Если мы выполним все указанные условия, Закон действительно будет благом для населения страны.

- Какие же радикальные изменения намечаются в законодательстве о местном самоуправлении?

- Что касается проекта, предложенного нашей рабочей группой, то он не несет элементов радикализма. Стало только больше четкости. В основном же углубляется, улучшается то, что было наработано в области местного самоуправления за последние годы, хотя предложены и некоторые решительные шаги. Достаточно осторожно подошли мы и к предложениям по изменению сложившегося в настоящее время баланса во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Учли, как мне кажется, положительный опыт, в том числе при распределении полномочий.

Проект нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" значительно больше по сравнению с действующим одноименным законом. Теперь он насчитывает 89 статей вместо 62. Появились новые главы: "Вопросы местного значения" (раньше этот вопрос регулировался одной статьей 6), "Наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями и порядок их реализации" (раньше в статье 6 закона фактически воспроизводилась норма Конституции, то есть это была декларативная норма), "Муниципальные правовые акты" (раньше регулирование этого вопроса было "размыто" по всему тексту), "Межмуниципальное сотрудничество", "Особенности организации местного самоуправления". Содержание большинства статей стало развернутым, насыщенным.

Самое важное новшество - четкое закрепление типов муниципальных образований. Это поселения, муниципальные районы и городские округа. Определяется компетенция муниципальных образований каждого из типов.

Поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, организации транспорта внутри поселения и так далее.

Муниципальные районы - фактически то же, что и нынешние районы. К их полномочиям будут, например, отнесены организация и содержание образовательных учреждений, переработка твердых бытовых отходов и так далее.

Вся территория страны должна быть покрыта как поселениями, так и муниципальными районами. Исключением, на наш взгляд, могут стать малонаселенные территории, где плотность населения более чем в три раза ниже, чем плотность сельского населения в среднем по стране. Там будут только муниципальные районы. Естественно, на населенной территории должны быть и поселения.

Города, определяемые субъектами Российской Федерации (города регионального значения), будут городскими округами. Предполагается, что таковыми станут города с населением от 200 тысяч человек. Они будут иметь полномочия районов и поселений. Предусматривается, что они не входят в состав территории районов.

Правда, на мой взгляд, это спорный момент. Считаю, что городскими округами могли бы быть поселения с населением от 50 тысяч жителей, иначе около 400 малых и средних городов лишатся полномочий в сфере образования и здравоохранения, хотя ими за многие годы накоплен значительный опыт их осуществления. Если субъекты Российской Федерации будут исходить из цифры 200 тысяч, что наиболее вероятно, эти полномочия перейдут к органам местного самоуправления муниципальных районов, где зачастую отсутствует организационный и кадровый потенциал для их осуществления, что может привести к общему снижению качества этих услуг на всей территории муниципального района. Возникнет также проблема перераспределения муниципальной собственности, отношения которой уже устоялись.

Но в любом случае проект закона не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района будут свои, отдельные перечни полномочий, следовательно, не должно возникнуть совместной сферы компетенции, где может иметь место такое подчинение.

Свою территорию на поселения и районы будут "нарезать" субъекты Российской Федерации. В проекте предлагается закрепить некоторые критерии принятия таких решений. Например, населенные пункты с численностью населения в 1000 человек и выше не могут быть включены в состав других поселений, то есть должны быть самостоятельными поселениями.

Некоторые новшества предлагаются в регулировании организации структуры органов местного самоуправления.

Во-первых, обязательным должно стать наличие не только представительного органа (как сейчас), но и администрации муниципального образования, главы муниципального образования, контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия).

Во-вторых, предусматривается запрет на совмещение главой муниципального образования должности главы администрации и главы представительного органа.

Третье новшество: предполагается установить, что деятельность депутатов представительного органа местного самоуправления осуществляется на неосвобожденной основе. На постоянной оплачиваемой основе, согласно уставу, могут работать только председатель представительного органа и один из его заместителей.

Еще одно заметное нововведение - детально описана контрактная система найма главы администрации (если это - не глава муниципального образования). Обязателен конкурс. Порядок проведения такого конкурса прописан достаточно подробно.

Пятое значительное отличие заключается в том, что теперь для представительного органа местного самоуправления района предусматривается порядок его формирования из представителей поселений. Это будет одним из средств, позволяющих исключить подчинение поселения району. Но как альтернатива, может быть сохранен и обычный порядок выборов.

Большее внимание, чем в действующем Законе, будет уделено институтам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Дополнительно к уже имеющимся институтам устанавливаются процедуры публичных слушаний, конференций жителей, опросов по проблемам местного значения. Каждому институту посвящена подробная статья.

Расширится регулирование территориального общественного самоуправления. Подтверждено право муниципальных образований вводить и использовать другие институты участия граждан в осуществлении местного самоуправления, кроме указанных в Федеральном законе.

В части регулирования экономической основы местного самоуправления предполагается более подробно установить права органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Предусматривается закрепление налоговой базы за муниципальными образованиями на длительный срок, а также создание четкой методики установления размера дотаций муниципальным образованиям на осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности.

Много внимания уделено межмуниципальному сотрудничеству. Вводятся такие новые формы сотрудничества, как создание муниципальными образованиями межмуниципальных объединений, в том числе с наделением их отдельными полномочиями органов местного самоуправления, а также межмуниципальных хозяйственных обществ.

Закон, как предусмотрено его переходными положениями, вступит в силу не сразу, а с 1 января 2005 года. Установлена система мер по поэтапному введению его в действие.

Конечно, не всё в законе бесспорно. Имеются сомнения, например, по нормам о численности населения как условии наделения городского поселения статусом городского округа, о запрете на создание муниципальных казначейств. Есть о чем подумать в части структуры органов местного самоуправления, оснований и механизмов временного возложения на органы государственной власти полномочий органов местного самоуправления, выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений. Эти вопросы будут неоднократно возникать в процессе обсуждения и принятия Закона.

- Каким образом будет организовано финансирование полномочий местного самоуправления?

- Если коротко, система финансирования будет упорядочена на основе соблюдения трех основных принципов. Первый: кто регулирует осуществление полномочий, тот и финансирует. Также предусматривается закрепление налоговой базы за муниципальными образованиями на длительный срок. И наконец, подразумевается создание четкой методики предоставления финансовой помощи.

- Специалисты говорят, что без внесения поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы закон будет "пустым звуком". Не кажется ли вам, что они должны быть приняты одновременно с новой редакцией закона о местном самоуправлении?

- Без финансово-экономической основы местное самоуправление не может существовать. Из-за ее отсутствия сама суть местного самоуправления была дискредитирована. Если ввести Закон в действие без поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, он будет мертворожденным. Я считаю, что изменения в кодексы желательно внести не позже конца 2003 года.

Насколько я знаю, уже готова формула расчета средств, передаваемых местным бюджетам в порядке выравнивания. Она призвана перевести финансовую помощь из, так сказать, "ручного" в "автоматический" режим. То есть из процесса будут исключены политические предпочтения и личные отношения.

Как говорят специалисты Минфина, итоговые цифры 2002 года, необходимые для точных расчетов, будут уже в марте, еще три месяца необходимо для подготовки проекта закона об изменениях в Налоговый и Бюджетный кодексы, то есть можно успеть их принять уже в июне 2003 года.

- Существует мнение, что установка сверху положений закона о муниципальной власти противоречит самому понятию местного самоуправления. Говорят, что закон в той форме, которая предлагается рабочей группой, - это шаг на пути создания унитарного, а не федеративного государства. Местная власть по нему якобы выглядит как низшая ступень власти государственной, а это полностью противоречит самому значению слова "самоуправление", то есть самоорганизации населения...

- Организация населением местного самоуправления - это, по Конституции, не только право, но и обязанность. Оно является необходимым элементом системы сдержек и противовесов по вертикали, Не согласен с утверждением о том, что такой подход противоречит демократическим принципам. То, что в ряде государств местная власть возникала как бы естественным путем, практически без участия государства, - это верно. Как верно и то, что это является всего лишь свидетельством больших демократических традиций этих стран, имеющих исторические корни, которых, к сожалению, в нашей стране в таком объеме нет.

Четкое, прописанное в законе определение полномочий местного самоуправления, наделение его правами, которые не могут быть "перехвачены" региональными властями, - это гарантия от диктата, самоуправства со стороны государства. И в то же время возможность жестко спросить с местной власти за невыполнение возложенных на нее по закону обязанностей. Это вписывается в положения Конституции Российской Федерации.

- Предложения о введении внешнего финансового управления регионом решено применить и к местному самоуправлению. То есть, опять-таки, не население, а государственная власть (региональная, федеральная) все будет определять? Насколько это соответствует духу закона?

- Что касается финансового управления (временной финансовой администрации, если быть точным), принципиально важно следующее. Во-первых, положения о принятии на себя осуществления полномочий органов местного самоуправления - не санкция, а обеспечительная мера нормального функционирования государственной власти. Во-вторых, их применение не приводит само по себе к прекращению функционирования органов местного самоуправления. В-третьих, данные нормы в конечном итоге направлены на защиту прав граждан, что является конституционной обязанностью государственной власти.

Кроме того, эти положения вступят в силу не раньше, чем через два года после начала функционирования новой системы финансирования муниципальных образований, то есть после внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Никто не станет требовать от местной власти исполнения "необеспеченных мандатов", когда, как сейчас, она тянет на себе груз обязательств государства, не имея для этого достаточных финансовых основ.

- Основной вопрос, наверное, не что получат чиновники - государственные или муниципальные, а что получит население от реформы? Каким образом реформа способна положительно повлиять на жизненный уровень, благосостояние граждан, защиту их прав и интересов?

- Закон много дает человеку. Ему становится ясно, кто за что отвечает. Тщательно прописываются инструменты участия граждан в принятии решений (публичные слушания, сходы и так далее). Главное - заложена идея реализации потенциала жителей страны в решении вопросов местного значения. Мы преодолеваем отчуждение человека от власти.

Наибольший позитивный эффект я ожидаю от изменения территориальной и функциональной основы местного самоуправления - четкого определения двух типов муниципальных образований, каждый из которых имеет свой набор полномочий и не вмешивается в компетенцию другого. Как я уже сказал, в проекте заложены основы и для создания четкой системы финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления.

А если говорить о том, что получат от нового закона чиновники... Да, им будет легче работать: четко будет известно, за что они отвечают, что, согласитесь, важно. Но важно и другое. Ответственность чиновника также изменится: она станет более выпуклой и четкой. У населения появятся критерии, по которым оно сможет оценивать деятельность местных властей. И результатами этих оценок сможет воспользоваться на выборах.